《食品安全法》中第三十六條明確規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

　　結(jié)合本地食品業(yè)態(tài)的實(shí)際情況，各地紛紛出臺(tái)了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法。如山西省2018年6月1日起正式施行的《山西省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)山西省《三小條例》），對(duì)于加強(qiáng)食品行業(yè)各種業(yè)態(tài)的監(jiān)管給予了很大的法律保障，但該法規(guī)施行以后，在執(zhí)法人員中間卻出現(xiàn)了關(guān)于管轄權(quán)適用的分歧。

　　第一種意見(jiàn)是：“三小”只能由縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)管轄，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)有管轄權(quán)。山西省《三小條例》第三十九條規(guī)定：“違反本條例第十條規(guī)定，食品小作坊未取得許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由縣（市、區(qū)）人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品?！痹摲ㄒ?guī)中關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定從第三十九條至第四十六條，表述方式均為“縣（市、區(qū)）人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)”，而《食品安全法》中的法律責(zé)任規(guī)定為“由縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)”，兩者區(qū)別明顯，故“三小”只能由縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)管轄。

　　第二種意見(jiàn)認(rèn)為，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)“三小”也有管轄權(quán)。雖然這是對(duì)于執(zhí)法主體的設(shè)定，但是綜合《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第十一條的規(guī)定，上級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)為必要時(shí)可以直接查處下級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)管轄的案件，故縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)也有管轄權(quán)。

　　據(jù)筆者了解，河南、山東等地的“三小條例”中法律責(zé)任的規(guī)定也是如此。管轄是執(zhí)法的前置條件，這個(gè)爭(zhēng)議會(huì)給執(zhí)法帶來(lái)很大的阻礙和不確定性。針對(duì)管轄權(quán)爭(zhēng)議，筆者更傾向于第二種意見(jiàn)。

　　首先，縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)有管轄權(quán)是基于《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第六條的規(guī)定，“行政處罰由違法行為發(fā)生地的食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)管轄”，以及第七條的規(guī)定，“縣（區(qū)）、市（地、州）食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依職權(quán)管轄本行政區(qū)域內(nèi)的食品藥品行政處罰案件”，而不是“三小條例”中的法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任的規(guī)定，主要是在于指導(dǎo)執(zhí)法人員針對(duì)不同違法行為作出不同種類(lèi)的處罰，重點(diǎn)不在于設(shè)定管轄權(quán)。

　　其次，“三小條例”的法律責(zé)任與《食品安全法》的法律責(zé)任規(guī)定是相通的。“三小”一般散落在縣鄉(xiāng)街道，為規(guī)范引導(dǎo)、方便群眾，一般由縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)管轄。《食品安全法》囊括了絕大多數(shù)的食品業(yè)態(tài)，包括食品生產(chǎn)、食品經(jīng)營(yíng)、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用、貯存運(yùn)輸?shù)?，而違法行為的種類(lèi)、性質(zhì)、程度等千差萬(wàn)別，單純由違法行為發(fā)生地來(lái)管轄是不合理的，管轄相對(duì)來(lái)說(shuō)要有層級(jí)之分，故《食品安全法》法律責(zé)任中關(guān)于管轄權(quán)的設(shè)定為縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。

　　最后，《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》是對(duì)管轄權(quán)的補(bǔ)充與調(diào)節(jié)。該規(guī)定第二章通篇是關(guān)于管轄的規(guī)定，其中包括各個(gè)不同層級(jí)的管轄，但并沒(méi)有否定縣級(jí)部門(mén)的管轄權(quán)，而縣級(jí)部門(mén)的管轄權(quán)法律依據(jù)也是出自這部規(guī)章，其中第十一條的規(guī)定正是對(duì)第六條、第七條的補(bǔ)充與調(diào)節(jié)。也就是說(shuō)，“三小”一般情況下由縣級(jí)部門(mén)管轄，但是在特殊情況下是可以由縣級(jí)以上的部門(mén)管轄的。

　　假設(shè)上述管轄權(quán)爭(zhēng)議中第一種意見(jiàn)是正確的，依照這種邏輯推斷，“三小”的管轄只能在縣級(jí)，那么縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)請(qǐng)上級(jí)部門(mén)管轄、委托給其他單位管轄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域設(shè)置的食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)管轄，這些情況全都是不合法的，他們都無(wú)法行使行政處罰權(quán)。很顯然，這種邏輯是行不通的。

　　也有意見(jiàn)認(rèn)為，“三小條例”是實(shí)體法，而《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》是程序法，實(shí)體法優(yōu)于程序法，所以第一種意見(jiàn)更為合理。

　　筆者認(rèn)為，在法理學(xué)中，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將法律分為不同的種類(lèi)，實(shí)體法與程序法就是一種分類(lèi)，但是這兩者并不是對(duì)立的，也不是絕對(duì)不變的。《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》是在全部食品藥品法律法規(guī)調(diào)整的范圍內(nèi)作出行政處罰所適用的程序規(guī)定，而“三小條例”是由省、自治區(qū)、直轄市制定，是針對(duì)“三小”的監(jiān)管所規(guī)定的職權(quán)和責(zé)任，兩者的調(diào)整范圍是不對(duì)等的，這種前提下做優(yōu)先適用的比較，并不恰當(dāng)。

　　綜上，筆者認(rèn)為，在上級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)為必要時(shí)，也是可以直接查處“三小”的。（王寧寧 作者單位：山西省晉城市食品藥品稽查隊(duì)）