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　　摘要

　　對于城市發(fā)展，小餐飲、食品攤販等小業(yè)態(tài)的作用是多重的，包括保障飲食、提供就業(yè)、塑造文化等。域外研究者以“非正式部門”來強調它們的存在時，意在呼吁政府以支持性監(jiān)管來解決小業(yè)態(tài)發(fā)展中帶來的各類安全問題。對此，我國探索了備案、登記等因地制宜的監(jiān)管手段對以地方為主的小業(yè)態(tài)進行監(jiān)管，為小業(yè)態(tài)的健康發(fā)展提供了新的治理途徑，對充分發(fā)揮小業(yè)態(tài)的城市建設等作用具有重要意義。

　　關鍵詞：餐飲；小業(yè)態(tài)；食品安全；治理

　　從歷史發(fā)展來看，城市的興起給小餐飲、街頭攤販等本小利微買賣的發(fā)展提供了空間。至于在哪里進行，又買賣什么，則由市場規(guī)律決定，即有需求就有供給，比如港口等集散地或者街巷居住地等。何種美味會成為街頭暢銷品由消費者的消費行為做出選擇。然而，這些小本買賣在給城市帶來經濟與社會發(fā)展、文化價值塑造的同時也加劇了交通、衛(wèi)生、安全等方面的問題。因此，如何權衡城市建設和發(fā)展與小餐飲、食品攤販等小業(yè)態(tài)發(fā)展之間的關系，對于小業(yè)態(tài)的健康發(fā)展及城市建設具有重要意義。

　　當政府低估或忽略小業(yè)態(tài)對于經濟發(fā)展、社會融合、文化傳承的價值，以不支持乃至禁止的方式應對這些小業(yè)態(tài)時， 域外研究和勞工等國際組織試圖通過界定“ 非正式部門（informalsector）”來呼吁政府重視包括“非正式食品部門（Informal FoodSector）”在內的非正式部門發(fā)展對于經濟和社會發(fā)展、文化塑造的價值，進而促進政府部門在相關政策中為小業(yè)態(tài)發(fā)展提供適宜的監(jiān)管環(huán)境，包括支持性的發(fā)展政策和兼顧從業(yè)者、消費者等多元主體權利的治理框架?？梢?，小餐飲、街頭攤販等小業(yè)態(tài)的城市治理問題持續(xù)存在，如何科學合理地對小業(yè)態(tài)進行監(jiān)管給政府部門帶來巨大挑戰(zhàn)。我國監(jiān)管部門采取了由地方政府因地制宜地治理本地小餐飲、食品攤販等“多小”業(yè)態(tài)的政策措施，取得了一定積極效果。可進一步借鑒其他國家或地區(qū)的監(jiān)管經驗，加強對小業(yè)態(tài)在市場準入、事中事后監(jiān)管方面的監(jiān)管，探索符合我國發(fā)展的小業(yè)態(tài)監(jiān)管方法。在此基礎上，我國小餐飲等治理經驗的輸出也能為其他各地治理非正式食品部門提供中國智慧。

　　共建者：從被動就業(yè)到主動創(chuàng)業(yè)

　　城市的發(fā)展需要本地居民內生性及外來人員外生性的投入和努力，尤其是城市擴張發(fā)展期間對于外來勞動、資本、技術等不同要素的需求。隨著城市的發(fā)展，鄉(xiāng)民的流入為城市的建設提供了動力，到城市尋求新的生計從而扎根于城市開啟新生活成為外來人員在被動選擇之余的新希冀。對于僅有勞力資源的外鄉(xiāng)者以及城市內的失業(yè)者，街頭攤販的小業(yè)態(tài)為其提供了最簡單的就業(yè)機會，并成為其家庭收入的重要來源；有一定成本的從業(yè)者還能通過租借攤位、商鋪而實現(xiàn)穩(wěn)定經營。這些小本買賣在給他們提供生計時，他們所供給的食物、商品也豐富了城市居民的選擇。然而，小業(yè)態(tài)的發(fā)展也給城市發(fā)展帶來諸多問題。因此，小業(yè)態(tài)從業(yè)者的去與留成為擺在城市管理者面前亟待給出結果的選擇題。

　　我國的治理經驗表明，政府作為管理者，“疏堵”之間的適宜選擇是前者，即為流動攤販提供固定的擺攤區(qū)，以便利小規(guī)模攤販、餐飲的入市發(fā)展。尤為凸顯的一個監(jiān)管優(yōu)化是授權地方政府因地制宜地匹配監(jiān)管工具，例如以備案、登記等方式便利這些小業(yè)態(tài)的入市，并通過收集基礎信息加強對小業(yè)態(tài)事中事后的監(jiān)管。但是，以備案等事前信息收集替代許可這一控制命令型的監(jiān)管并非放任不管，而是考慮小業(yè)態(tài)發(fā)展的瓶頸和特色，量體裁衣式地規(guī)范其在原料檢查、過程管理、信息披露中的安全保障義務。

　　事實上，在監(jiān)管環(huán)境得以優(yōu)化的背景下，城市小業(yè)態(tài)的經濟價值已經不限于滿足部分人群的就業(yè)和溫飽需要，更是成為大眾參與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的機會。隨著時代發(fā)展，當代年輕人的就業(yè)觀念已發(fā)生轉變，類似小餐飲這樣的行業(yè)為他們的自主創(chuàng)業(yè)提供了機遇，尤其是在互聯(lián)網+ 技術的支持下，原本的宣傳、銷售方式都發(fā)生了轉變，擁抱技術給創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來了更多的機會。這表明餐飲行業(yè)內的就業(yè)乃至創(chuàng)業(yè)也同樣可以是主動選擇。在這個方面，小餐飲既可以依托傳統(tǒng)飲食，也可以在原料、廚具、制作工藝等方面有所創(chuàng)新。此外，當私廚這樣可利用閑暇時間增加家庭收入，有助于婦女就業(yè)創(chuàng)收的新小微業(yè)態(tài)出現(xiàn)在市場上時，美國州政府的餐飲監(jiān)管為其提供了規(guī)范路徑，如在不設許可的前提下要求其遵守餐飲的操作規(guī)范，并跟進官方監(jiān)管和信息公開來保障食品安全。其中，量體裁衣式的監(jiān)管有要求商業(yè)性的私廚與其他生活場所相分離等，簡易的如房間隔離，嚴格的如工具隔離，即一套商用餐飲廚具和一套家用餐飲廚具。因此，從就業(yè)來說，人們選擇小餐飲等小業(yè)態(tài)有被動的無奈之選，以謀生計；也有主動的創(chuàng)新之舉，有利于經濟發(fā)展。

　　值得指出的是，小餐飲提供和保障就業(yè)的經濟價值并不僅僅面向個人，對國家而言也同樣重要。當今，時代發(fā)展帶來的一個結果是就業(yè)的多元化和創(chuàng)新的草根化。例如，因學業(yè)外出生活的年輕人隨著社會閱歷的豐富，會萌生創(chuàng)業(yè)的念頭；在工作中因為想法、理念和上級不一致又或者其他原因受挫的人也會選擇包括創(chuàng)業(yè)在內的出路。可以說，創(chuàng)業(yè)的草根化對于經濟的驅動也被我國“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)新”的雙創(chuàng)發(fā)展所認可。因此，為小餐飲等小業(yè)態(tài)的發(fā)展提供機會，可以支持更多的人就業(yè)，并由此產生更多的經濟價值。此外，小餐飲等就業(yè)的靈活性和便捷性也能成為緩解經濟危機的安全閥。例如，當發(fā)生經濟危機時，很多規(guī)?；男袠I(yè)都可能遭受毀滅性打擊；相應的，低收入人群及因危機而失業(yè)的人群也需要這些靈活就業(yè)機會來維持生計和尋求新的發(fā)展。

　　共享者：從客觀存在到主觀融合

　　不可否認的是，“路邊攤買賣”因占據公共場所給城市交通和面貌帶來消極影響；同時，缺斤短兩、食材來源無法保障、加工過程有衛(wèi)生隱患等問題也給居民生活帶來困擾。同樣的，因入市門檻過高而私下經營的小餐飲也存在前述問題。因此，不支持乃至取締它們一度成為城市治理的主要手段。然而，打壓型的監(jiān)管使得攤販與執(zhí)法部門之間形成了尖銳的矛盾關系。極端時，這一矛盾甚至會演變?yōu)榉潜┝Σ缓献鞯牡挚鼓酥寥后w性事件，威脅了社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，而矛盾的根本原因是這些商販對自己的生存權、經營權的捍衛(wèi)。然而，“路邊攤買賣”雖存在一些問題，但它們的存在不僅能促進經濟發(fā)展，也有利于社會的融合和文化的傳承。例如，非正式經濟所具有的社會包容性和靈活性為更多被邊緣化的人士參與就業(yè)提供了契機；可借助飲食構建街頭文化乃至城市和國家文化。因此，國家治理應重視這些被納入非正式部門的業(yè)態(tài)價值，并通過促進“非正式”向“正式”的轉型來將其整合到主流經濟中，進一步發(fā)揮其潛在價值。

　　其中，“非正式”指小業(yè)態(tài)的價值沒有像規(guī)?；瘶I(yè)態(tài)的正式部門那樣被認可。小業(yè)態(tài)的發(fā)展缺乏適宜的經濟社會政策，適宜的法律和制度框架等。例如，從法律的角度來說，非正式部門是政府在正式制度安排時，沒有考慮或者考慮不充分的，包括一是并沒有相應的法律制度來支持和保護行業(yè)內的從業(yè)者和規(guī)范行業(yè)的發(fā)展，二是即便安排了相應的法律制度，但在實踐中，或是沒有有效落實，或是落實時其所面臨的成本、負擔與行業(yè)自身具有的小規(guī)模、靈活性不相符合。因此，當以支持經濟發(fā)展、保障就業(yè)供給、促進社會團結等內涵價值來提高政府監(jiān)管者對于非正式部門的認識和認可時，重要的舉措便是通過適宜的正式制度來支持其轉向正式部門的發(fā)展，并為其發(fā)展提供支持和規(guī)范，如完善針對小微業(yè)態(tài)和中小規(guī)模企業(yè)的監(jiān)管。需要指出的是，非正式部門涉及的領域非常廣泛，領域內外各種問題的成因也有所不同，監(jiān)管者需要采取不同的應對措施。

　　在上述背景下，非正式食品部門的內涵也非常豐富，包括食用農產品和加工食品的銷售，也包括公共場合銷售的街頭食品和基于私廚的餐飲零售等。如上文所述，這些領域的從業(yè)者可能是為了維持生計，也可能是追求更高收入。對于他們，如果無法避免食品供應鏈中的安全、衛(wèi)生問題，其自身也會遭受經濟損失甚至影響其經營。然而，他們在知識、技能、資金等方面確實缺乏保障。因此，監(jiān)管部門可提供適當支持以幫助這些從業(yè)者克服自身發(fā)展的屏障，如跟進安全、衛(wèi)生要求，提供場所和基礎設施等。而對于監(jiān)管部門，如果一味通過壓制進行監(jiān)管甚至無視這一行業(yè)存在的客觀性和必要性，則會進一步加劇其所帶來的安全問題。鑒于此，建議城市規(guī)劃期間為這些非正式食品部門的發(fā)展留存空間，如為他們提供基本設施、設備和服務場所；同樣的，在認可這一部門的基礎上，通過金融支持、衛(wèi)生規(guī)范等方式為他們的發(fā)展降低風險，從而避免食品安全事故的發(fā)生。而且，考慮到正式與非正式的差別，即便是依法提供食品和服務，非正式食品部門在監(jiān)管標準、商業(yè)注冊和操作許可方面也未必與正式食品部門保持同樣要求。

　　從“非正式”到“正式”的轉型，監(jiān)管者所做的不僅是認可這些城市的建設者，并要為他們共享城市發(fā)展創(chuàng)造機會，例如新加坡的成功經驗就具有一定的啟發(fā)性。新加坡的街頭食品自其繁榮興旺以來便出現(xiàn)了，因為當時較低的資本要求使得很多人都通過銷售街頭食品而非尋求其他就業(yè)方式來維持生計。但是，隨著城市化進程快速推進，政府加大了對街頭小販的監(jiān)管力度，20 世紀70 年代開始建立專門的市場，如小販中心或者露天食品綜合市場。在這些市場內，食品攤位是永久設立的，且有共用的桌椅配置。在1968~1986 年間，政府通過許可的方式讓街頭小販們進入這些衛(wèi)生環(huán)境有所保障的市場。這些市場遍及整個城市，在政府建造的住宅區(qū)附近最為密集。當然，小販食品并不僅僅存在于這些集市中，許多露天的咖啡吧、餐飲和裝有空調的美食廣場也有這些供應?？梢哉f，小販文化已經成為新加坡人的一種存在和生活方式。而且，這些融飲食、空間和社區(qū)于一體的獨特存在方式也演變?yōu)榱诵录悠禄陲嬍扯鄻有缘奈幕嘣?。然而，隨著老一代攤販主的退休，如何保持并發(fā)揚這一小販文化成為當下亟待解決的一個問題。為此，新加坡相關部門于2016 年委派了相關人員成立了第三期跨領域的小販文化委員會。該委員會認為，為有志于該事業(yè)的人提供體系性的培訓是保留小販文化所必需的，如新手小販攤計劃。借此，他們可以向前輩們學習烹飪和經營的技能。此外，該委員會還通過設立信息服務中心，為這些從業(yè)者提供與商業(yè)相關的咨詢。與此同時，還有許多其他公共部門和私營部門的項目，以支持在全國乃至全球范圍內宣傳新加坡的小販和飲食文化，其中食品節(jié)就是一例。自1994 年以來，新加坡旅游委員會每年都會舉辦為期一周的新加坡食品節(jié)，以便在推廣新加坡美食的同時， 讓全世界都了解新加坡是一個飲食文化非常豐富的國家。

　　共治者：從消極監(jiān)管到積極治理

　　考慮到小餐飲、食品攤販等對于食品供給保障和地方經濟、文化可持續(xù)發(fā)展的貢獻，如何通過適宜的政府監(jiān)管以及多元治理來保安全和促發(fā)展已經成為發(fā)展中國家和發(fā)達國家共同面對的挑戰(zhàn)，尤其是亞洲和非洲地區(qū)的城市化發(fā)展加速了城市化食品供應的訴求。無論是不支持的不確定性政策還是禁止抑或支持的明朗監(jiān)管環(huán)境，食品攤販、小餐飲等非正式部門都在竭盡所能地尋求存在方式。值得肯定的是，作為監(jiān)管者的政府其回應日顯積極，包括采取措施將非正式部門融合到主流的正式部門，為中小規(guī)模的業(yè)態(tài)提供量體裁衣式的監(jiān)管環(huán)境。在這一轉變中，政府支持性和規(guī)范性的舉措為“保安全”“增就業(yè)”“促發(fā)展”的多元目標實現(xiàn)提供了保證，其他市場和社會主體的參與，也通過多元治理來體現(xiàn)食品攤販、小餐飲等業(yè)態(tài)的存在價值。

　　比較而言，當小業(yè)態(tài)的從業(yè)者需要技術支持來改善自己的生產經營時，私營部門比政府更具挖掘供應鏈增值性的動機，如更優(yōu)質的產品和服務來滿足市場需求，進而其所掌控的銷售渠道可為前端的小農戶、小從業(yè)者提供參與機會，尤其是優(yōu)質傳統(tǒng)農產品的銷售和加工產業(yè)的發(fā)展。例如，在東非地區(qū)，地方零售行業(yè)的發(fā)展對本地諸如咖啡等加工業(yè)的發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇。此外，隨著技術創(chuàng)新帶來的商業(yè)創(chuàng)新，新興的平臺治理也能為小業(yè)態(tài)從業(yè)者提供有利且規(guī)范化的營商環(huán)境。例如，在南非，依托于技術創(chuàng)新的平臺經濟發(fā)展便為這些小業(yè)態(tài)的從業(yè)者提供了進入正式市場的新機遇。除了手機支付等帶來的交易便捷性，更為重要的是，通過諸如Spazapp 等平臺，小業(yè)態(tài)從業(yè)者不僅有了與一些大型快消品公司合作的機會，還可以通過集體化的方式為貿易商提高自身的議價能力。

　　然而，一如我國的經驗所示，銷售網絡的新發(fā)展在帶來利益的同時也為食品安全問題或風險迅速擴散提供了新途徑。因此，我國創(chuàng)新了針對網絡食品的安全監(jiān)管和制度安排，包括小餐飲入網銷售的監(jiān)管要求，如線上線下一致原則。作為新晉的參與者，平臺不僅根據法定要求開展自我監(jiān)管，也通過數據共享和政府開展合作。例如，平臺可向政府監(jiān)管者提供類別商品的商戶主體數據和商品質量、涉及商戶的負面評價信息、消費者維權投訴信息等。對于這些數據，監(jiān)管者可以根據匯總的問題與風險來強化監(jiān)管的針對性和預防性。此外，根據我國食品安全社會共治的原則要求，政府和平臺都分別建立了便于其他主體參與監(jiān)管的制度，如為消費者投訴提供渠道。當平臺將在線消費者的投訴信息反饋給政府時，也能強化政府監(jiān)管的針對性和時效性。

　　結語

　　綜上，無論是否以非正式食品部門來命名當下的食品小業(yè)態(tài)，如食用農產品的銷售，小餐飲、食品攤販式的餐飲服務，它都是客觀存在的，且具有長期性和發(fā)展性。但是，之所以說“非正式”概念的興起是一個治理問題，其原因是，在政府不重視而客觀有需要的背景下，這些被視為非正式經濟的從業(yè)者面臨著并不明朗也缺乏預期的“不禁止不支持”式的監(jiān)管環(huán)境。當非正式食品部門的從業(yè)人員本身面臨缺乏資金、技術、技能等資源的挑戰(zhàn)時，政府的前述監(jiān)管進一步加劇了這些人員進入正式食品部門的難度；相反，適宜的監(jiān)管將促成他們轉向正式食品部門。為經營者提供穩(wěn)定的政策預期，支持經營者改善經營條件，為市民提供更優(yōu)質的服務和體驗；同時，加大“放管服”改革力度，創(chuàng)新政策措施，支持符合一定條件的臨時備案小型餐飲盡快獲得食品經營許可，加強事中事后監(jiān)管，并提供相應的便利服務。

　　相對于中國經驗的走出去，域外經驗在以下幾個方面對改進我國的小餐飲等小業(yè)態(tài)的監(jiān)管具有啟發(fā)性。一是重視小業(yè)態(tài)在就業(yè)乃至創(chuàng)業(yè)方面的作用。如果說亞洲、非洲的發(fā)展中國家更多的是從非正式食品部門的角度來考慮政府如何接納并促進小餐飲等業(yè)態(tài)的發(fā)展，那么歐洲乃至北美洲的發(fā)達國家則是從促進中小企業(yè)的發(fā)展來發(fā)揮其就業(yè)乃至其創(chuàng)業(yè)的作用。因此，后者在相關中小微企業(yè)立法中體現(xiàn)了考慮中小微企業(yè)、為其優(yōu)化乃至簡化監(jiān)管的理念。鑒于我國當下的放管服要求，這些經驗都能為面向中小微企業(yè)的放管服提供如何完善決策、評價執(zhí)行效果提供借鑒。二是當餐飲業(yè)因為開關頻繁、模仿容易而使其文化、經濟價值降低時，政府的支持性政策應當結合市場、社會等力量來進一步保持和挖掘其價值，而并非僅僅只是認可其應有的法律定位并匹配相應的安全監(jiān)管。最后，無論是針對食品安全的知識和技能，還是保持美食傳統(tǒng)的烹飪和經營，基于培訓的能力建設不僅重要，也是一項長期事業(yè)，其主體不限于政府，其形式也不限于授課，可以說，這也是可以依托于社會共治的一項內容。

　　作者簡介

　　孫娟娟，博士后，中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心山姆. 沃爾頓教席研究員。專業(yè)方向：政府規(guī)制、食品法治等

　　引用本文：孫娟娟.餐飲等小業(yè)態(tài)的發(fā)展與城市治理[J].中國食品藥品監(jiān)管.2020.05（196）：92-97.

(責任編輯：齊桂榕)