不久前《中華人民共和國(guó)藥品管理法（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修正草案》）面向社會(huì)公開征求意見，現(xiàn)筆者針對(duì)某些方面提出淺顯建議。

　　有關(guān)主體權(quán)責(zé)關(guān)系須進(jìn)一步明確

　　本次修訂最大的亮點(diǎn)就是引入藥品上市許可持有人制度，該項(xiàng)制度是指擁有藥品技術(shù)的藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員、藥品生產(chǎn)企業(yè)等主體，通過(guò)提出申請(qǐng)并獲得藥品上市許可批準(zhǔn)，對(duì)藥品質(zhì)量的全生命周期承擔(dān)主要責(zé)任的制度。該制度能夠使藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)等非藥品生產(chǎn)企業(yè)的主體通過(guò)分享藥品上市收益而提高藥品研發(fā)積極性，加快藥品創(chuàng)新進(jìn)程。同時(shí)該項(xiàng)制度能夠一定程度上將藥品生產(chǎn)的決定權(quán)從藥品生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)移至上市許可持有人，降低了藥品生產(chǎn)企業(yè)之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，有利于優(yōu)化資源配置。但是另一方面，藥品上市許可持有人制度也可能帶來(lái)一些問題。

　　藥品上市許可持有人制度與一般的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)最大區(qū)別就是將上市許可持有人納入到市場(chǎng)參與者范圍內(nèi)，使上市許可持有人通過(guò)市場(chǎng)行為，與藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)相互作用，打造良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，這是藥品市場(chǎng)化的一大進(jìn)步。一定程度的市場(chǎng)化有利于營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，真正滿足患者的用藥需求，形成優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)格局，優(yōu)化行業(yè)資源配置。但藥品作為特殊商品，藥品市場(chǎng)的良性發(fā)展也需要一定的行政手段，這一方面表現(xiàn)為藥品對(duì)于特定患者群體而言屬于必需品，需求彈性較低，藥品價(jià)格的上升只會(huì)增加患者的經(jīng)濟(jì)壓力，尤其是在藥品創(chuàng)新不斷推進(jìn)的背景下，創(chuàng)新天然伴隨著壟斷，特殊療效新藥的上市必然伴隨著高價(jià)格。這就需要政策在藥品創(chuàng)新投入成本與患者生命健康權(quán)保障之間做出權(quán)衡，單純依照《價(jià)格法》進(jìn)行規(guī)范存在較大困難，尤其對(duì)于一些進(jìn)口藥品更是如此，長(zhǎng)期以來(lái)藥品定價(jià)制度暴露出來(lái)的問題也恰恰印證了這一困境。

　　另一方面，《修正草案》明確規(guī)定了藥品上市許可持有人對(duì)藥品質(zhì)量在其全生命周期內(nèi)承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)于藥品而言，其質(zhì)量不同于一般商品的質(zhì)量概念，可以被理解為某一特定安全水平上的有效性，其安全性貫穿于研發(fā)到消費(fèi)的整個(gè)環(huán)節(jié)，包括生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)人員、銷售過(guò)程中的保管存放、使用過(guò)程中的管理，是否對(duì)癥下藥等。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能會(huì)影響藥品的安全性，這些使保障藥品安全的責(zé)任比較分散。

　　同時(shí)藥品有關(guān)責(zé)任的落實(shí)必須考慮其是否具備相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)能力，如《修正草案》第三十二條，要求申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備保障藥品安全性、有效性的質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)防控和責(zé)任賠償?shù)饶芰?。而現(xiàn)實(shí)中，尤其是委托生產(chǎn)或銷售的情況下，藥品上市許可持有人能否有效承擔(dān)責(zé)任往往取決于合同雙方依據(jù)資源稟賦而產(chǎn)生的法律地位。綜合來(lái)看，藥品上市許可持有人及其他相關(guān)市場(chǎng)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系仍有待于法律的進(jìn)一步明確。

　　處罰條款的可操作性須進(jìn)一步提高

　　《修正草案》適應(yīng)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的需要，進(jìn)一步明晰藥品監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管措施，加大違法行為的處罰力度，這與藥品自身更高的安全風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)，也順應(yīng)了完善藥品監(jiān)管制度的改革趨勢(shì)。但對(duì)于其中“處罰到人”的一些內(nèi)容，囿于藥品監(jiān)管部門執(zhí)法手段所限，具體條款的可操作性仍然有待在實(shí)際工作中檢驗(yàn)。比如個(gè)人沒收收入及罰款有關(guān)條款的處罰容易在違法企業(yè)與個(gè)人之間互相轉(zhuǎn)嫁，對(duì)另一方難以造成懲治效果；而終身禁業(yè)的處罰又容易面臨執(zhí)行起來(lái)成本過(guò)高的問題；同時(shí)對(duì)于《修正草案》第一百零四條有關(guān)收受回扣的處罰問題，除了現(xiàn)有的行政調(diào)查手段難以取得應(yīng)有的效果外，與刑法有關(guān)受賄罪的行刑銜接問題也有待于進(jìn)一步明確。

　　另外，《修正草案》對(duì)于藥品或與藥品相關(guān)的其他非涉及安全性的條款制定得略顯單薄，比如第六十六條規(guī)定“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依照廣告管理法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)藥品廣告進(jìn)行檢查，查處違法行為?！彪m然明確了具體的監(jiān)管部門，但是對(duì)于涉及藥品的其他法律行為以及非藥品以藥品名義宣傳的廣告行為則未做明確規(guī)定，這主要涉及目前市場(chǎng)上日益泛濫的以藥品相關(guān)用語(yǔ)進(jìn)行宣傳與近似包裝的消毒用品的銷售上，目前各類標(biāo)注療效的暗示用語(yǔ)及使用藥品近似包裝的消毒用品已經(jīng)在藥店大行其道，甚至個(gè)別消毒用品為了達(dá)到聲稱的療效，使用了未標(biāo)注的藥品成分，而該類違法行為因?yàn)閳?zhí)法依據(jù)的缺失而無(wú)法得到有效的遏制。

　　《修正草案》具體條款須進(jìn)一步探討

　　《修正草案》的一些具體條款仍有值得討論的空間。受托生產(chǎn)或銷售假劣藥的情形，在雙方都知情的情況下是否因共同違法而從重處罰？若并非雙方都知情，是否符合免責(zé)事由？醫(yī)療機(jī)構(gòu)自制的制劑在市場(chǎng)銷售，有關(guān)違法的認(rèn)定依據(jù)是在市場(chǎng)銷售還是不同的銷售主體？互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步催生更多的藥品銷售渠道，醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問診銷售自制制劑是否不應(yīng)認(rèn)定為違法行為？藥品召回時(shí)，由于問題藥品的上市許可持有人與藥品監(jiān)管部門之間存在的有關(guān)藥品銷售信息的不對(duì)稱，甚至委托生產(chǎn)方式下藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品上市許可持有人與藥品監(jiān)管部門三方之間的信息不對(duì)稱，如何進(jìn)行召回，并達(dá)到預(yù)期效果？藥品上市許可持有人主動(dòng)召回問題藥品的處罰裁量與相關(guān)制度設(shè)計(jì)之間如何協(xié)調(diào)？《修正草案》第三十三條中“符合條件”具體是指什么條件？《修正草案》明確規(guī)定了藥品上市許可持有人對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用全過(guò)程依法承擔(dān)責(zé)任，這里的“使用”是包括藥品有效期內(nèi)的狹義概念上的“使用”，還是包括藥品使用過(guò)程中過(guò)期后的存放這種廣義概念上的“使用”？也就是說(shuō)“使用”是藥品服用這種行為，還是藥品購(gòu)買后的一個(gè)持續(xù)的過(guò)程？這里同時(shí)也涉及藥品的過(guò)期管理與回收的問題，而本法對(duì)于藥品回收的有關(guān)規(guī)定仍然是空白。

　　《修正草案》為下次修訂預(yù)留較大空間

　　《修正草案》明確規(guī)定了有關(guān)藥品追溯、再評(píng)價(jià)、全過(guò)程數(shù)據(jù)等有關(guān)條款，但是如何保障落實(shí)卻沒有明確要求。通常來(lái)講通過(guò)信息化建設(shè)，降低藥品監(jiān)管部門與上市許可持有人之間的信息不對(duì)稱是有效的手段。信息化必須是基于信息對(duì)稱條件下的信息化，不然難以保證信息化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。這里的信息對(duì)稱不僅是指藥品上市許可持有人與藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間信息的對(duì)稱，更是指藥品監(jiān)管部門與上述主體之間的信息對(duì)稱。只有掌握詳盡的信息，才能有效執(zhí)行國(guó)家制定的藥品行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。因此，有必要在全國(guó)層面建立藥品安全有關(guān)的信息收集與傳輸平臺(tái)，建立藥品安全信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)藥品監(jiān)管部門的信息實(shí)時(shí)互通。這些都有待于制度的進(jìn)一步設(shè)計(jì)。

　　《藥品管理法》未上升為藥品基本法

　　從法律框架層面，《修正草案》沒有將現(xiàn)行的《藥品管理法》上升到藥品基本法的層次。目前法律中藥品有關(guān)的法律概念沒有解釋相應(yīng)的內(nèi)涵與外延，也沒有解決藥品與非藥品的關(guān)系、藥品與藥物的關(guān)系、人用藥與獸藥的關(guān)系等問題，這也是《修正草案》不盡完善的原因之一。同時(shí)，藥品作為一種特殊的半市場(chǎng)化的商品，如何既有效解決當(dāng)前仿制藥同質(zhì)化嚴(yán)重、資源配置效率低下等市場(chǎng)失靈問題，又解決藥品知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與患者生命權(quán)、健康權(quán)保護(hù)的矛盾及藥物濫用等社會(huì)性問題，需要清晰地劃分市場(chǎng)調(diào)節(jié)與行政手段的界限，進(jìn)一步完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度、全民病歷數(shù)據(jù)庫(kù)等頂層制度設(shè)計(jì)，更需要相關(guān)法律的不斷修訂，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

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　　編  后

　　《藥品管理法（修正草案）》解讀至本期結(jié)束。該系列三篇文章對(duì)《藥品管理法（修正草案）》進(jìn)行了分析并提出建議，為修法工作集思廣益，以期為我國(guó)藥品監(jiān)管法制建設(shè)做出一些貢獻(xiàn)。今后本版將持續(xù)關(guān)注《藥品管理法》的修正修訂工作，請(qǐng)不吝賜稿。