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       法治就是規(guī)則之治，形成統(tǒng)一的共識是建立和實施規(guī)則的前提，也是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。目前，對法律法規(guī)的理解不統(tǒng)一時常存在，在無法及時修訂完善法律法規(guī)時，通過制定案例指導(dǎo)制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為和自由裁量權(quán)的行使十分必要。

       統(tǒng)一執(zhí)法尺度、規(guī)范自由裁量權(quán)不僅是公正執(zhí)法的需要，也是一個單位執(zhí)法水平高低的重要反映。為規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，廣東省食品藥品監(jiān)管局開展了一系列有益探索。

       第一，撰寫復(fù)議案件概要。在復(fù)議案件辦理過程中，要求案件經(jīng)辦人撰寫審查簡要，記錄案件的基本案情、審查過程、難點(diǎn)問題，以及個人的意見和理由，并提出審查決定建議和依據(jù)等，從而比較完整地再現(xiàn)案件審查思路，每辦理一個案件都可以形成一個案例分析報告。

       第二，編寫行政執(zhí)法熱點(diǎn)難點(diǎn)問題參考。廣東省局收集全省行政執(zhí)法熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，從中挑選有代表性的問題作為議題，每年召開6次熱點(diǎn)問題座談會。召集地市級食品藥品監(jiān)管局法制工作骨干、律師、專家共同研究熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。會后，整理地市局的先進(jìn)經(jīng)驗，提出廣東省局的解決思路，撰寫熱點(diǎn)難點(diǎn)問題參考意見，供全省執(zhí)法人員參考。對特別復(fù)雜、疑難的問題，會同省法院、法制辦進(jìn)行座談，以提高參考意見的可借鑒性。

       第三，組織進(jìn)行典型案例分析。廣東省局組織了若干次全省案件分析會。由經(jīng)辦同志介紹案件辦理過程，說明處理理由等，以啟發(fā)其他執(zhí)法辦案人員。

       筆者認(rèn)為，食品藥品案例指導(dǎo)重在具有參考價值和權(quán)威性。

       首先，統(tǒng)一認(rèn)識是提高權(quán)威性的基礎(chǔ)。建議在食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一對案例指導(dǎo)制度意義的認(rèn)識，并爭取相關(guān)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的支持。我國并非判例制國家，我們的案例指導(dǎo)制度并不能簡單地借鑒英美法系的判例制度，而是眾多的、被社會大多數(shù)所接受的行政行為的集合，是在一個領(lǐng)域或者某個方面具有典型代表、可以借鑒參考的案例的集合，是執(zhí)法行為在無法律法規(guī)直接依據(jù)遵循下，應(yīng)當(dāng)參照的現(xiàn)成做法。也就是說，案例指導(dǎo)既不能與我國司法解釋權(quán)的設(shè)定相沖突，又可以突破行政執(zhí)法中無法可依的困局。

       其次，要提高參考價值必須對典型案例進(jìn)行抽象化，總結(jié)出共性的指導(dǎo)意見。建議對大量的案件進(jìn)行分析，選出具有代表性的案例，從個案抽象到一般，提煉出對某方面問題的共性指導(dǎo)意見，以此指導(dǎo)同類案件的辦理。比如，某些食用農(nóng)產(chǎn)品和食品從法律定義上很難區(qū)分，如茶葉，而對其定性又關(guān)系到法律適用的問題。對此，可以選取一個有代表性的，甚至是經(jīng)法院終審判決的案例，通過案例分析，抽象出幾種情形，明晰何種情形下可以認(rèn)定為食品，何種情形下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為食用農(nóng)產(chǎn)品，以提高指導(dǎo)案例的指導(dǎo)性。

       （作者單位：廣東省食品藥品監(jiān)管局）

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