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       中國食品藥品網(wǎng) 通訊員 劉媛 黨的十八屆五中全會和“十三五”規(guī)劃中提出，“實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”，即把食品安全提升到國家戰(zhàn)略高度安排部署。十九大報告再次強調(diào)“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”，意味著它不僅從社會治理創(chuàng)新角度提出食品公共安全，還將其納入推進(jìn)健康中國建設(shè)的范疇，列入國家發(fā)展的戰(zhàn)略宏圖中，足以體現(xiàn)實施該戰(zhàn)略的重要性與緊迫性。2018年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在《貫徹落實黨的十九大若干重大改革部署的實施意見》中明確提出，要實施內(nèi)蒙古自治區(qū)食品安全戰(zhàn)略。內(nèi)蒙古需要什么樣的食品安全戰(zhàn)略？如何理解食品安全戰(zhàn)略及科學(xué)謀劃內(nèi)蒙古食品安全戰(zhàn)略具有理論及現(xiàn)實意義。

       食品安全戰(zhàn)略首先要明確戰(zhàn)略起點問題，即我們面臨什么樣的食品安全形勢與挑戰(zhàn)?？倳洀娬{(diào)食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。這說明影響食品安全的因素是多重的，分析戰(zhàn)略起點的視角也應(yīng)是多樣的。

       需求與供給的時間維度。需求與供給是最基本的市場關(guān)系，也是食品安全戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。食品安全風(fēng)險受消費水平影響，什么樣的需求就決定了什么樣的供給，低質(zhì)量的消費需求必然給假冒偽劣等問題食品提供生存空間。國際經(jīng)驗表明，發(fā)達(dá)國家食品安全狀況隨著恩格爾系數(shù)呈現(xiàn)先惡化后好轉(zhuǎn)的趨勢。其中，有兩個重要拐點，分別是恩格爾系數(shù)為30%和50%。當(dāng)恩格爾系數(shù)大于50%，此時的消費結(jié)構(gòu)可以概括為生存型，市場作用不明顯，政府牢牢控制農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)，并將其作為提供基本公共服務(wù)的福利事業(yè)。在生存型消費結(jié)構(gòu)中，食品安全問題不容易發(fā)生。當(dāng)系數(shù)在30%到50%時，消費結(jié)構(gòu)便由生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型，此時食品產(chǎn)業(yè)市場步伐加快，政府體制監(jiān)管改革往往滯后于產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，在發(fā)展型消費結(jié)構(gòu)中食品安全問題呈高發(fā)態(tài)勢。而當(dāng)系數(shù)小于30%，消費結(jié)構(gòu)趨于合理，產(chǎn)業(yè)趨于成熟，監(jiān)管趨于完善，食品安全問題趨于平緩。

       2017年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為27.4%，農(nóng)村牧區(qū)居民家庭恩格爾系數(shù)為27.8%，分別比上年下降0.9個和1.5個百分點。這說明內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)與農(nóng)村牧區(qū)食品消費水平接近，消費結(jié)構(gòu)較為合理，食品產(chǎn)業(yè)趨于成熟，監(jiān)管制度趨于完善，食品安全問題較為平緩，食品安全的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好。

       產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管的結(jié)構(gòu)維度。內(nèi)蒙古是民族地區(qū)，具有蒙古族特色飲食文化，乳制品及牛羊肉的人均消費均高于國家平均水平。2017年，內(nèi)蒙古乳制品產(chǎn)量為263.4萬噸，比上年增長1.9%。肉類總產(chǎn)量為276.6萬噸，比上年增長3.4%，食品工業(yè)是內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。然而與發(fā)達(dá)地區(qū)集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應(yīng)體系相比，內(nèi)蒙古食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，突出表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“小、散、多、低”，即規(guī)模小、分布散、數(shù)量多、集約化程度低，生產(chǎn)經(jīng)營者誠信意識和守法意識淡薄。產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不高是我區(qū)食品安全最大的制約因素。

       強大的產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管應(yīng)互為支撐，安全與發(fā)展應(yīng)相融共濟(jì)，而內(nèi)蒙古監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)是不對等的。內(nèi)蒙古全區(qū)監(jiān)管人員為8500余人，而現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)約30萬家，其中大型食品生產(chǎn)企業(yè)17家，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，特別是小作坊、食品攤販、無證小餐飲較多，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象比例嚴(yán)重失衡。在監(jiān)管資源硬約束下，靜態(tài)審批替代動態(tài)檢查成為主要監(jiān)管手段，導(dǎo)致行業(yè)黑幕與“潛規(guī)則”難以被發(fā)現(xiàn)。同時，監(jiān)管技術(shù)、手段成為監(jiān)管能力提升的主要障礙。

       農(nóng)村牧區(qū)和城市的空間維度。2017年，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人口為960.4萬人，大量農(nóng)民、牧民散戶從事種植、養(yǎng)殖，規(guī)?；N植、養(yǎng)殖尚未形成，監(jiān)管難度極大，違法成本很低，市場機(jī)制失靈。長期以來，內(nèi)蒙古粗放的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與養(yǎng)殖模式，農(nóng)藥與獸藥使用尚未形成科學(xué)化統(tǒng)一管理，使食品安全存在一定程度的質(zhì)量安全隱患。食品產(chǎn)業(yè)涉及“從農(nóng)田到餐桌”、“從牧場到廚房”的全鏈條，食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理壓力加大，必然將風(fēng)險傳遞到下游生產(chǎn)加工、流通消費等各環(huán)節(jié)。

       2017年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率已達(dá)到62%，高出全國平均水平3.48%。隨著城市流動人口增多，大量“城外人”涌進(jìn)城市。食品作為典型的經(jīng)驗商品，在“生人社會”的環(huán)境下更容易滋生惡意利益驅(qū)動行為，發(fā)生問題的概率隨之增加。加上互聯(lián)網(wǎng)（社交媒體）食品經(jīng)營、海外代購、跨境電商等新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，食品新技術(shù)不斷使用，食品供應(yīng)鏈條日益復(fù)雜，食品安全風(fēng)險日益突出。政府為回應(yīng)公眾需求，不斷加大監(jiān)管力度，推動政策工具創(chuàng)新，容易把監(jiān)管的“重頭戲”放在風(fēng)險突出的城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)監(jiān)管愈加不均等，使“問題食品”轉(zhuǎn)而流向監(jiān)管能力弱的農(nóng)村與牧區(qū)，于是“不設(shè)防的農(nóng)村牧區(qū)與高風(fēng)險聚集的城市”形成惡性循環(huán)。

歸納而言，明確食品安全戰(zhàn)略起點是戰(zhàn)略分析的關(guān)鍵，是科學(xué)謀劃內(nèi)蒙古食品安全的前提。從消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)、監(jiān)管能力、城鄉(xiāng)差異等方面均要建立起安全與發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)蒙古食品安全戰(zhàn)略，切實保障全區(qū)各族人民的食品安全。（作者單位：中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校 劉媛）

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