食品藥品稽查執(zhí)法是推進(jìn)落實(shí)“最嚴(yán)厲的處罰”的核心環(huán)節(jié)，也是關(guān)系食品藥品安全戰(zhàn)略能否順利達(dá)成的關(guān)鍵一翼。

　　根據(jù)筆者對(duì)食品藥品監(jiān)管工作長期的觀察發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管工作存在的一些深層次問題，其中有些是屬于長期未解決、但事關(guān)稽查執(zhí)法長遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問題，如稽查的定位與地位尚無定論等結(jié)構(gòu)性問題；有些是屬于因循守舊、對(duì)形勢(shì)變化反應(yīng)不及時(shí)的方法論問題，如當(dāng)前稽查執(zhí)法的導(dǎo)向與路徑應(yīng)當(dāng)開放討論；還有些是因?yàn)閷蛹?jí)割裂、組織動(dòng)員乏力導(dǎo)致的管理機(jī)制方面的問題等。

　　科學(xué)界定稽查執(zhí)法定位

　　在筆者看來，食品藥品推行專業(yè)化監(jiān)管已歷經(jīng)近20年，但卻一直未能妥善解決稽查執(zhí)法的自身定位問題，突出的表現(xiàn)就是稽查的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工和人員編制沒有充分尊重和體現(xiàn)稽查執(zhí)法的特有規(guī)律。

　　市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的食品藥品安全監(jiān)管與其他產(chǎn)品類別監(jiān)管一樣，主要依賴于兩種治理方式：一是有效規(guī)范行業(yè)經(jīng)營行為；二是嚴(yán)厲打擊非法經(jīng)營活動(dòng)。前者是以規(guī)范引導(dǎo)的形式，通過主體許可、產(chǎn)品注冊(cè)與日常監(jiān)管等具體途徑來實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)的是靜態(tài)管理，側(cè)重于標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)，具有服務(wù)發(fā)展的積極屬性；后者則是以反常介入的形式，針對(duì)可能違反法律規(guī)范或者監(jiān)管政策的行為依程序進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)，繼而通過強(qiáng)制處分來保障實(shí)施，強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)，側(cè)重于邏輯查證，具有執(zhí)法從嚴(yán)的消極屬性。如嚴(yán)厲打擊食品藥品非法經(jīng)營活動(dòng)，就是稽查執(zhí)法的基本工作內(nèi)容。

　　拋開“三定”方案的框定，從本體且非本位的角度回答“稽查是什么”，是極易達(dá)成共識(shí)的——據(jù)以核查確認(rèn)食品藥品領(lǐng)域涉嫌違反行政法律法規(guī)的行為事實(shí)或者表象事實(shí)，并依法對(duì)其進(jìn)行懲處的公共性支配權(quán)力及其運(yùn)作過程的集合，即通常所說的行政案件查辦工作及其作為必要支撐的相關(guān)輔助性工作。

　　由此可以看出，稽查工作的核心內(nèi)容在于查辦違法違規(guī)案件，其他諸如監(jiān)督性抽驗(yàn)等，只能作為為其提供必要支撐的附屬性工作。這既如實(shí)反映了案件查辦作為稽查執(zhí)法的主業(yè)定位和立足基礎(chǔ)，也科學(xué)表明了案件查辦工作與其他稽查各項(xiàng)工作之間的辯證關(guān)系。如果經(jīng)常性地將稽查執(zhí)法這一“長矛利劍”投射到無關(guān)案件查辦的其他監(jiān)管工作中，不僅將極大地耗費(fèi)稽查執(zhí)法力量，更無法保證執(zhí)法人員在介入案件之初恪守中立立場，同時(shí)也明顯偏離了原本的制度設(shè)計(jì)。

　　明確稽查執(zhí)法應(yīng)有地位

　　解決稽查執(zhí)法的地位問題，必須是基于共建、公認(rèn)的對(duì)話平臺(tái)，對(duì)整個(gè)監(jiān)管工作體系進(jìn)行均衡性剖析后才能得出為各方所接受的公允結(jié)論。

　　參照事前、事中和事后分段監(jiān)管的一般性提法，筆者認(rèn)為，可以將食品藥品監(jiān)管工作整體置換成食品藥品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范體系，并相應(yīng)劃分為三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管控節(jié)點(diǎn)：第一個(gè)是通過推行落實(shí)許可審批制度，把好主體與產(chǎn)品的準(zhǔn)入門檻；第二個(gè)是通過對(duì)市場主體和上市產(chǎn)品實(shí)行日常監(jiān)管（監(jiān)測(cè)），用以督促市場主體落實(shí)規(guī)范經(jīng)營與產(chǎn)品安全上市；第三個(gè)是通過強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)涉嫌違法違規(guī)行為進(jìn)行糾查、懲處，有效消弭破壞食品藥品安全的現(xiàn)實(shí)危害或者可能風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)起到震懾防范作用。

　　上述三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管控節(jié)點(diǎn)的設(shè)置是梯度式依次推進(jìn)的，作為最后一道防線的稽查執(zhí)法，實(shí)際承擔(dān)著食品藥品監(jiān)管的“托底”和“斷后”作用，其所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，較前序關(guān)口更為復(fù)雜、嚴(yán)重，甚至夾雜源于監(jiān)管層面的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因而，賦予稽查執(zhí)法的功能不能僅限于懲戒教育、恢復(fù)秩序、威懾禁止，也應(yīng)包括針對(duì)前向監(jiān)管工作的監(jiān)察、糾偏。

　　此外，相對(duì)于許可審批與日常監(jiān)管環(huán)節(jié)較為分散的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分而言，稽查執(zhí)法在業(yè)務(wù)覆蓋上具有明顯的綜合性特征，既是食品藥品監(jiān)管體系的組成部分，又具有相對(duì)的獨(dú)立屬性。

　　綜上，稽查執(zhí)法在整個(gè)監(jiān)管體系中所發(fā)揮的作用絕不能以一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者直屬單位的角度來簡單考量，而應(yīng)根據(jù)其在整個(gè)監(jiān)管組織框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)具備的功能與實(shí)際承擔(dān)的作用給予應(yīng)有的地位，而這將直接決定稽查執(zhí)法工作能否實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展。（作者：江蘇省藥品監(jiān)管局 劉雨治）