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行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)主動收集當(dāng)事人主觀過錯證據(jù)

  • 2022-06-02 15:16
  • 作者:林振順
  • 來源:中國食品藥品網(wǎng)

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第三十三條第二款規(guī)定:“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的,不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定?!睆脑撘?guī)定可知,行政處罰以當(dāng)事人違法行為具有主觀過錯為原則,但是從提高行政效率的角度考慮,應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人舉證其違法行為沒有主觀過錯,且須達(dá)到足以證明的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。反之,行政機(jī)關(guān)可推定當(dāng)事人違法行為具有主觀過錯,行政機(jī)關(guān)即可依法處罰。同時,該規(guī)定所述主觀過錯,通常指主觀上的故意與過失,不包括意外事件或不可避免、不可抗拒、不能預(yù)見等情形。


有執(zhí)法人員認(rèn)為,只要當(dāng)事人具有違反行政管理秩序的違法行為,即能推定當(dāng)事人具有主觀過錯,即可依法進(jìn)行行政處罰,行政機(jī)關(guān)不必主動去收集證據(jù)來認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為具有主觀過錯。筆者認(rèn)為,此觀點值得商榷,藥品監(jiān)管部門在查處當(dāng)事人違法從事藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中,主動收集當(dāng)事人違法行為具有主觀過錯的證據(jù),不但是認(rèn)定當(dāng)事人是否有應(yīng)予以處罰的違法行為的有力依據(jù),也是后續(xù)依法行使行政處罰自由裁量權(quán)的重要依據(jù)。


體現(xiàn)行政處罰的合法性


藥品監(jiān)管部門在進(jìn)行行政處罰的過程中,主動收集當(dāng)事人具有違法行為主觀過錯的證據(jù),是認(rèn)定當(dāng)事人之違法行為是否應(yīng)予行政處罰的有力依據(jù),體現(xiàn)行政處罰的合法性。


《行政處罰法》第二條規(guī)定:“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?!睆脑摋l款理解,行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人之行為應(yīng)否給予行政處罰,以下兩個要件缺一不可。


其一,當(dāng)事人具有“違反行政管理秩序”的行為。即其行為違反了法律法規(guī)規(guī)章的禁止性規(guī)定或未盡到法定義務(wù),侵害了法規(guī)所保護(hù)的利益,具有違法性。如藥品經(jīng)營企業(yè)具有銷售假藥、劣藥的違法行為,則其違反了《中華人民共和國藥品管理法》(以下簡稱《藥品管理法》)第九十八條第一款“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營、使用假藥、劣藥”的禁止性規(guī)范,亦表明其行為侵害了《藥品管理法》所保護(hù)的管理秩序及保障公眾用藥安全的法益,其行為具有違法性。又如,藥品經(jīng)營企業(yè)從非法渠道采購藥品,表明當(dāng)事人未盡到《藥品管理法》第五十五條所規(guī)定“藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從藥品上市許可持有人或者具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營資格的企業(yè)購進(jìn)藥品”的法定義務(wù),其行為具有違法性。


其二,當(dāng)事人之違法行為值得行政機(jī)關(guān)予以“懲戒”,即當(dāng)事人雖然存在違法行為,但行政機(jī)關(guān)應(yīng)否科處行政處罰,應(yīng)當(dāng)具有法律上的根據(jù)。依《行政處罰法》第三十條、第三十一條及第三十三條第二款的規(guī)定,當(dāng)事人之違法行為值得科處行政處罰,應(yīng)當(dāng)具備兩個要素,即當(dāng)事人具有責(zé)任能力及主觀過錯。


《行政處罰法》第三十條、第三十一條明確,當(dāng)事人若沒有責(zé)任能力,包括年齡不滿十四周歲及精神病人、智力殘疾人不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的,不予行政處罰。


若當(dāng)事人的違法行為沒有主觀上的過錯,包括故意與過失,行政機(jī)關(guān)亦不得給予行政處罰或者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行依法處理。如:藥品監(jiān)管部門查獲某藥品經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營的某藥品為劣藥,當(dāng)事人之違法行為違反了《藥品管理法》第九十八條第一款規(guī)定,本應(yīng)依據(jù)《藥品管理法》第一百一十七條追究其行政責(zé)任;但如果當(dāng)事人能夠提供合法進(jìn)貨憑證,且其經(jīng)營過程中的收貨、驗收、儲存、養(yǎng)護(hù)、銷售、出庫、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)均符合《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》要求并能提供相應(yīng)記錄憑證,此時藥品監(jiān)管部門如果無法證明當(dāng)事人具有主觀上的過錯,只能依據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國藥品管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第七十五條規(guī)定,予以沒收違法銷售的劣藥及違法所得,但應(yīng)免于其他行政處罰。


例如2019年四川省三臺縣人民法院出具的一份行政判決書顯示: “本案中,原告公司是經(jīng)批準(zhǔn)并取得《藥品經(jīng)營許可證》的藥品經(jīng)營企業(yè),對購進(jìn)的涉案麩炒蒼術(shù)藥品能夠出示購進(jìn)票據(jù),供貨方資質(zhì)和藥品出廠檢驗報告等證明材料,購銷的涉案藥品有完整真實的銷售流向、數(shù)量、收入記錄,符合《中華人民共和國藥品管理法》和《中華人民共和國藥品管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定;且被告市場監(jiān)管局作出了購進(jìn)藥品渠道合法、積極配合調(diào)查、召回了部分涉案藥品等具有從輕處罰情形的認(rèn)定,但并未有認(rèn)定原告公司不具有免除其他行政處罰的情形;故原告銷售涉案假藥屬于《中華人民共和國藥品管理法實施條例》第七十五條規(guī)定的情形,被告市場監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國藥品管理法實施條例》第七十五條規(guī)定對原告銷售涉案假藥作出沒收其銷售的假藥和違法所得,免除其他行政處罰的決定。原告請求撤銷該處罰決定中第3項的罰款處罰,本院予以支持。”【詳見(2019)川0722行初51號行政判決書】


易言之,如果藥品監(jiān)管部門無法證明當(dāng)事人銷售假藥、劣藥時具有主觀過錯,當(dāng)事人能夠提供證據(jù)證明其并沒有違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù),應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人相關(guān)違法行為沒有主觀過錯,應(yīng)依據(jù)《實施條例》第七十五條依法處理。


在醫(yī)療器械監(jiān)管執(zhí)法中也有類似情形。如藥品監(jiān)管部門查獲某醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)銷售不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械,如果當(dāng)事人能夠提供合法進(jìn)貨憑證說明合法來源及相應(yīng)的執(zhí)行進(jìn)貨查驗的記錄。此時,如監(jiān)管部門無證據(jù)表明當(dāng)事人具有主觀上的過錯,則只能依據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第八十七條的規(guī)定免予行政處罰。


從以上分析可知,藥品監(jiān)管部門對當(dāng)事人之違法行為應(yīng)否處以行政處罰,不但要證明當(dāng)事人之違法行為具有違法性,同時如果在當(dāng)事人提供證據(jù)證明其沒有主觀過錯的情況下,應(yīng)當(dāng)依法收集相關(guān)證據(jù)證明當(dāng)事人具有主觀過錯或通過相關(guān)證據(jù)的收集推定當(dāng)事人具有主觀過錯,方能對其科處行政處罰,體現(xiàn)行政處罰的合法性。


如福建省藥監(jiān)局于2020年辦理的某藥品批發(fā)企業(yè)銷售劣藥中藥飲片瓜蔞案中,當(dāng)事人雖然提供了合格供貨商資質(zhì)材料,合法進(jìn)貨憑證及相應(yīng)的收貨、驗收、養(yǎng)護(hù)、銷售、出庫、運輸?shù)扔涗?,意圖證明其沒有任何主觀過錯。但該局執(zhí)法人員通過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在兩個明顯的主觀過錯:一是當(dāng)事人在驗收該中藥飲片瓜蔞時,將外觀顏色明顯異于標(biāo)準(zhǔn)的中藥飲片予以驗收入庫(實物為暗綠色,國家藥品標(biāo)準(zhǔn)為橙紅色或橙黃色),表明當(dāng)事人在驗收環(huán)節(jié)存在過失;二是在下游客戶告知當(dāng)事人其所售瓜蔞被檢出不合格后,當(dāng)事人沒有按照《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》第一百一十七條的規(guī)定予以停售并追回相關(guān)產(chǎn)品,而是繼續(xù)銷售,由此可認(rèn)定當(dāng)事人至少存在間接故意,即在知道或者應(yīng)當(dāng)知道藥品不合格的情況下仍然繼續(xù)銷售。為此,福建省藥監(jiān)局依法按照《藥品管理法》第一百一十七條第一款予以處罰。后當(dāng)事人不服該處罰決定提起訴訟,但法院認(rèn)定當(dāng)事人存在主觀過錯,依法判決駁回當(dāng)事人訴訟請求。由此案例亦可知,藥品監(jiān)管部門可以通過收集當(dāng)事人違反法律法規(guī)規(guī)章的注意性義務(wù)規(guī)定的相關(guān)證據(jù),從而認(rèn)定當(dāng)事人具有主觀上的過錯。


體現(xiàn)行政處罰的正當(dāng)性合理性


藥品監(jiān)管部門在行政處罰過程中,主動收集當(dāng)事人是否具有主觀過錯的證據(jù),是正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的重要依據(jù),體現(xiàn)行政處罰的正當(dāng)性、合理性。


其一,《行政處罰法》第五條第二款“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”,確定了行政處罰“過罰相當(dāng)”原則,行政處罰的種類、幅度等應(yīng)當(dāng)與違法行為相適應(yīng)。而此處“違法行為的性質(zhì)”,即違法行為的輕重與當(dāng)事人心理狀態(tài)緊密相關(guān)。如果當(dāng)事人是故意違反行政管理秩序,表明其心理上對法益持藐視狀態(tài)并決意追求其行為結(jié)果,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其科以嚴(yán)厲處罰,方能讓其改過自新并警示他人;如果當(dāng)事人僅是過失行為違反了行政管理秩序,表明其心理上對法益沒有藐視,亦即其并沒有積極追求對法益的侵害,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)案件事實予以依法從輕或減輕處理。為此,從《行政處罰法》所確立的“過罰相當(dāng)”原則可知,當(dāng)事人的主觀過錯程度是行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的重要依據(jù)之一。


這在國家行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)相關(guān)規(guī)范性文件中亦有體現(xiàn)。如《市場監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第一點第(一)項亦規(guī)定:“本意見所稱行政處罰裁量權(quán),是指各級市場監(jiān)管部門在實施行政處罰時,根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,綜合考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及當(dāng)事人主觀過錯等因素,決定是否給予行政處罰、給予行政處罰的種類和幅度的權(quán)限?!贝藯l明確了對當(dāng)事人之違法行為是否給予處罰及給予處罰的種類和幅度須考慮當(dāng)事人主觀過錯。又如,現(xiàn)行《藥品和醫(yī)療器械行政處罰裁量適用規(guī)則》第十五條規(guī)定:“食品藥品監(jiān)督管理部門在作出行政處罰決定前,應(yīng)當(dāng)依法、全面、客觀收集可能影響行政處罰裁量的證據(jù)?!睋?jù)此可知,藥品監(jiān)管部門對當(dāng)事人違法行為作出行政處罰前,不但應(yīng)當(dāng)收集是否給予處罰的證據(jù),還應(yīng)當(dāng)收集是否具有從重、從輕、減輕乃至不予處罰的證據(jù)。


其二,在執(zhí)法實踐中,當(dāng)事人常常對其違法行為提出辯解,并時常提供其行為不構(gòu)成違法及違法行為具有減輕、從輕的理由與證據(jù),此乃人之趨利避害心理,行政機(jī)關(guān)不可無視。依《行政處罰法》第四十五條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見,對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。此處之“復(fù)核”,于行政機(jī)關(guān)雖為被動審核,但實踐中,行政機(jī)關(guān)若采納或不采納當(dāng)事人之事實、理由和證據(jù),必須主動依據(jù)之前收集的證據(jù)或再行收集相關(guān)證據(jù),才能判斷當(dāng)事人所提的事實、理由、證據(jù)應(yīng)否采納。如果無法反駁當(dāng)事人所提事實、理由、證據(jù)而徑行處罰,則有行政訴訟敗訴風(fēng)險。


例如2020年西安鐵路運輸中級人民法院出具的一份行政判決書顯示:“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時,應(yīng)當(dāng)全面、一次性地收集涉及違法事實以及違法情節(jié)的相關(guān)證據(jù)。在行政訴訟中,既要提交行政相對人違法事實客觀存在的相關(guān)證據(jù),也要全面提交違法情節(jié)應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或者從重處罰的相關(guān)證據(jù)。具體到本案,上訴人未央?yún)^(qū)監(jiān)管局并未向法院提交被上訴人澤聚公司存在從重、從輕、減輕等情節(jié)的證據(jù),其作出的處罰決定量罰部分缺乏事實依據(jù);上訴人西安市監(jiān)管局亦未補(bǔ)充提交上述證據(jù),不能證明其在行政復(fù)議程序中依法對該節(jié)進(jìn)行了審查,據(jù)此作出的《行政復(fù)議決定書》亦屬事實不清,應(yīng)予撤銷?!痹撛核炀S持一審判決,即撤銷被告西安市未央?yún)^(qū)市場監(jiān)管局于2019年7月11日作出的西未央市監(jiān)食罰〔2019〕4號行政處罰決定書?!驹斠姡?020)陜71行終919號行政判決書】


綜上可知,藥品監(jiān)管部門在藥品行政處罰活動中,既需主動收集當(dāng)事人具有違法行為的證據(jù),又應(yīng)當(dāng)收集當(dāng)事人具有從輕、減輕乃至免于處罰的證據(jù),才能充分體現(xiàn)作出的行政處罰決定具有合法性、正當(dāng)性、合理性,如此既能體現(xiàn)藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法的“四個最嚴(yán)”要求,又能體現(xiàn)行政執(zhí)法的溫度。?(福建省藥品監(jiān)督管理局 林振順)


本文僅代表作者觀點,不代表本站立場。

(責(zé)任編輯:陸悅)

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