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       建立食品藥品監(jiān)管案例指導(dǎo)制度對于統(tǒng)一食品藥品法律適用標準、推進食品藥品監(jiān)管法治建設(shè)具有十分重大的意義。2016年8月8日，國家食藥監(jiān)總局印發(fā)《關(guān)于全面加強食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)法治建設(shè)的實施意見》，明確提出國家食藥監(jiān)總局出臺建立食品藥品監(jiān)管案例指導(dǎo)制度的實施意見。筆者建議，可借鑒《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（法發(fā)〔2010〕51號）和《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》，制定《食品藥品行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》，對指導(dǎo)性案例進行全面系統(tǒng)地規(guī)定。

       遴選原則

       指導(dǎo)性案例的遴選原則是案例指導(dǎo)制度要解決的首要問題。

       合法性  入選案例必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，并符合立法原意、法律的基本原則和一般精神，經(jīng)得起合憲性和合法性審查，經(jīng)得起司法審判的檢驗。

       此外，入選案例必須是已經(jīng)發(fā)生法律效力的案例。

       代表性  入選案例必須具有廣泛的代表性。首先，就產(chǎn)品種類和環(huán)節(jié)而言，應(yīng)當涵蓋食品（含食品添加劑）、藥品、醫(yī)療器械、化妝品監(jiān)管的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，包括從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的各種案例；其次，就執(zhí)法行為的種類而言，應(yīng)當涵蓋行政許可、行政處罰、行政強制等各種行政執(zhí)法行為。食品藥品監(jiān)管案例中以行政處罰和行政許可最為常見。其中，行政處罰案件適用程序包括一般程序和簡易程序，但是由于簡易程序適用于違法事實確鑿并有法定依據(jù)的簡單案件，建議適用簡易程序的案例一般不作為指導(dǎo)性案例。

       典型性  入選案例必須在法律適用、執(zhí)法程序、證據(jù)規(guī)則、社會效果等方面具有相當?shù)牡湫鸵饬x，能夠創(chuàng)設(shè)出一定的執(zhí)行規(guī)則。入選案例應(yīng)重點選取社會廣泛關(guān)注的、具有典型性的、疑難復(fù)雜或者新類型的案例。

       就執(zhí)法實際需求而言，應(yīng)重點選取執(zhí)法中亟須明確適用規(guī)則的案例作為指導(dǎo)性案例。例如，《食品安全法》第一百二十五條第二款規(guī)定的食品標簽瑕疵的認定、第一百三十四條規(guī)定的一年內(nèi)三次行政處罰責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等執(zhí)法難點問題。需要注意，要防止僅涉案金額、罰沒款金額較高而實際上并無指導(dǎo)價值的大案要案入選。

       補充性  入選的指導(dǎo)案例必須與現(xiàn)行法律規(guī)定相互銜接，起到次要的補充和輔助作用，而不是現(xiàn)行法律規(guī)定的重復(fù)映射和簡單復(fù)制。對于現(xiàn)行法律規(guī)定比較原則、缺乏操作性的，案例對法律規(guī)定的適用能夠進行補充和解釋，且符合基本法理原則的，可以考慮納入指導(dǎo)性案例。

       指導(dǎo)性  入選案例必須對今后其他類似案件的處理具有指導(dǎo)和借鑒意義，能夠提煉出適用于一般案件處理的法律規(guī)則。就案例確定的規(guī)則而言，應(yīng)選用在法律適用、自由裁量、執(zhí)法程序、證據(jù)規(guī)則等方面具有指導(dǎo)性的案例。

       制定程序

       對于如何規(guī)范指導(dǎo)性案例的制定程序，筆者建議如下。

       推薦和制定機關(guān)  對于指導(dǎo)性案例的推薦和制定機關(guān)，有兩種模式可以考慮。

       第一種為指導(dǎo)性案例制定權(quán)統(tǒng)一于國家食藥監(jiān)總局。其設(shè)立案例指導(dǎo)工作辦公室，負責(zé)指導(dǎo)性案例的遴選、審查和報審工作。僅在適用地方性法規(guī)和政府規(guī)章的情形下，可允許省級食品藥品監(jiān)管部門制定指導(dǎo)性案例。具體而言，國家食藥監(jiān)總局可認定全國范圍內(nèi)已生效的案例為指導(dǎo)性案例；各省級食藥監(jiān)局可以向國家食藥監(jiān)總局推薦本轄區(qū)內(nèi)已生效的案例；各地市級、各縣區(qū)級食品藥品監(jiān)管部門對本單位已生效的案例，層報各省級食藥監(jiān)局，并建議其向國家食藥監(jiān)總局推薦。

       第二種模式為指導(dǎo)性案例制定權(quán)并存于國家食藥監(jiān)總局和省級食藥監(jiān)局。國家食藥監(jiān)總局可認定全國范圍內(nèi)已生效的案例為指導(dǎo)性案例；各省級食藥監(jiān)局可認定本轄區(qū)內(nèi)已生效的案例為指導(dǎo)性案例；各地市級、各縣區(qū)級食藥監(jiān)局可推薦本單位已生效的案例，層報各省級食藥監(jiān)局，并建議認定為指導(dǎo)性案例。

       筆者基于對指導(dǎo)性案例權(quán)威性的肯定，更傾向于認同第一種模式。同時，人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師，以及其他關(guān)心食品藥品監(jiān)管工作的社會各界人士對已經(jīng)生效的案例，可以向負責(zé)辦理生效案例的原食品藥品監(jiān)管部門推薦。

       審查制定程序  案例指導(dǎo)工作辦公室對于被推薦的案例應(yīng)當及時提出審查意見。在審查過程中，可以公開向社會征求意見、組織專家進行論證。符合指導(dǎo)性案例條件的，報請國家食藥監(jiān)總局提交局長辦公會討論決定。國家食藥監(jiān)總局或省級食藥監(jiān)局討論決定的指導(dǎo)性案例，統(tǒng)一在國家食藥監(jiān)總局或省級食藥監(jiān)局網(wǎng)站、相關(guān)報刊以國家食藥監(jiān)總局令、公告或省食藥監(jiān)局公告的形式發(fā)布。筆者傾向于以國家食藥監(jiān)總局令的形式發(fā)布，以提升指導(dǎo)性案例的權(quán)威性。

       格式效力

       指導(dǎo)性案例的具體格式  指導(dǎo)性案例應(yīng)當統(tǒng)一格式，每個指導(dǎo)性案例應(yīng)當包括案例編號、案由、關(guān)鍵詞、執(zhí)法要旨、相關(guān)法條、基本案情、處理結(jié)果、適用理由。尤其是要注重執(zhí)法要旨的總結(jié)和適用理由的說明，突出說理性；如果有不同理由的，要將不同理由說明，并說明考量和決策的過程和依據(jù)。

       指導(dǎo)性案例的法律效力  筆者認為，應(yīng)當賦予指導(dǎo)性案例必要的權(quán)威性。國家食藥監(jiān)總局發(fā)布的指導(dǎo)性案例應(yīng)當具有“參照適用”的效力。各級食品藥品監(jiān)管部門辦理類似案例時應(yīng)當參照執(zhí)行，避免相同案件處罰不同的現(xiàn)象。

       （本文作者系北京市食品藥品監(jiān)管局 李明揚）

（責(zé)任編輯：郭思男）

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