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　　編者按

　　日前，2018中國食品安全法治論壇在中國人民大學(xué)舉辦。論壇聚焦“市場監(jiān)管體制改革背景下的餐飲業(yè)態(tài)法治治理”，有150余位專業(yè)人士出席。研討會上針對食品安全法制建設(shè)、監(jiān)管經(jīng)驗、實踐難題等方面進(jìn)行了交流溝通。本版選取一些具有代表性的交流成果進(jìn)行刊發(fā)，以饗讀者。

食品新業(yè)態(tài)發(fā)展的背景

　　不斷涌現(xiàn)的食品新業(yè)態(tài)，必定有其大的背景。一是政策導(dǎo)向。黨的十九大報告指出：推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，培育新增長點、形成新動能。二是科技引領(lǐng)。新一輪科技革命催生大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，極大豐富了人們的生活。三是創(chuàng)新推動。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，催生新業(yè)態(tài)噴涌而出。四是市場需求?！吧嗉馍系拿牢丁背蔀槿藗冏非竺篮蒙畹捏w現(xiàn)，快節(jié)奏的工作生活和便捷的生活方式，也是食品新業(yè)態(tài)需求導(dǎo)向的必然結(jié)果。以下是近年食品新業(yè)態(tài)的主要形式。

　　體驗型  把車間搬到店面，讓消費者了解加工過程，體驗飲食文化。典型代表：星巴克烘焙工坊等。

　　快捷型  以標(biāo)準(zhǔn)化、自動化作業(yè)形式，通過自動售制設(shè)備、自己點餐、自己取餐等方式，完成消費。典型代表：無人披薩機、無人面包機、無人榨汁機等。

　　分享型  作為分享經(jīng)濟理論的產(chǎn)物，消費者可以在一家餐廳，吃到附近多家餐廳的菜；或一家的菜，分享給大家吃。典型代表：共享餐廳、家廚等。

　　外賣型  線上訂餐、主打外賣型餐廳等。典型代表：美團(tuán)、未來餐廳等。

　　綜合型  超市、餐飲店、菜市場的綜合體，線上與線下共生，家庭餐桌與社會餐桌相融。典型代表：盒馬鮮生。

　　相比于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，各類新業(yè)態(tài)有其共同特點：“互聯(lián)網(wǎng)+”常態(tài)化、現(xiàn)場操作便捷化、服務(wù)成本低廉。各種業(yè)態(tài)，提供食品餐飲的方式不一樣，對食品安全影響各異，必須結(jié)合食品安全風(fēng)險提出針對性的政策。

食品新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展的上海探索

　　堅持服務(wù)包容理念：不簡單說“NO”

　　今年7月，《上海市食品經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)一步深化放管服改革優(yōu)化營商環(huán)境十二條措施》（“優(yōu)化營商環(huán)境十二條”）發(fā)布，明確提出“支持新興業(yè)態(tài)，包容審慎監(jiān)管”。一方面，要求全市各受理窗口對于許可咨詢，受理中遇到的新業(yè)態(tài)、新工藝，不能簡單說“不”，應(yīng)當(dāng)向市食品藥品監(jiān)管部門報告。另一方面，上海市加強政策回應(yīng)，及時制定新業(yè)態(tài)許可監(jiān)管要求，制定服務(wù)和鼓勵支持食品行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見。

　　堅持審慎監(jiān)管理念：引入風(fēng)險評估機制

　　2017年10月，鹵豆無人面館機亮相上海，上海市食品藥品監(jiān)管部門組織專家對包括無人面館機在內(nèi)的多種現(xiàn)制現(xiàn)售類自助售貨機設(shè)備、營運流程展開風(fēng)險評估，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點主要集中在接觸食品的部件、原料現(xiàn)場拆包過程、設(shè)備清洗時間頻次所帶來的細(xì)菌殘留問題等。監(jiān)管部門根據(jù)專家評估意見，針對性地規(guī)范監(jiān)管要求、制定相應(yīng)流程、開展許可指導(dǎo)。最終，上海已對經(jīng)營橙汁、咖啡、披薩、面包、面條等自動制售機核發(fā)了“自動售貨、現(xiàn)制現(xiàn)售類”熱食類食品制售食品經(jīng)營許可證。

　　堅持安全底線理念：實施分類監(jiān)管

　　一是對風(fēng)險較低的，采取審慎監(jiān)管措施。有些可以按照一般的許可流程開展正常許可，比如體驗型、綜合型的新業(yè)態(tài)，它只是現(xiàn)有銷售、餐飲及電商的融合；而無人餐廳的主要風(fēng)險點是食品灑出污染存放柜等。有些不需要許可，比如共享餐廳，沒有廚房，相當(dāng)于坐在餐廳里等外賣。二是對風(fēng)險較高，或有新風(fēng)險點的，針對關(guān)鍵風(fēng)險點提出許可監(jiān)管要求。有些需要參照集體用餐配送單位要求管理，比如主打外賣餐廳，其風(fēng)險在于食品分裝過程的污染、時間或溫度控制不當(dāng)、超負(fù)荷經(jīng)營等，因此需要對分裝專間、溫度和時間控制、制作場地面積等提出更高要求。有些可以制定通用標(biāo)準(zhǔn)、明確許可方式（企業(yè)許可+設(shè)備報備），比如自動制售設(shè)備、外賣存放柜等。三是對不符合法律法規(guī)，或者難以管控食品安全風(fēng)險的，暫時不予市場準(zhǔn)入。比如“家廚”類網(wǎng)絡(luò)訂餐。

　　堅持科學(xué)監(jiān)管理念：實施智慧化監(jiān)管

　　一是依靠科學(xué)數(shù)據(jù)做支撐。通過各類相關(guān)專業(yè)檢測機構(gòu)對食品安全控制點和風(fēng)險點的檢測，將檢測動態(tài)數(shù)據(jù)作為主要依據(jù)，最后綜合法律法規(guī)、地方標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)制定的食品安全管理制度等合理性進(jìn)行評估，提出許可意見和監(jiān)管措施。二是實現(xiàn)監(jiān)管與企業(yè)數(shù)據(jù)對接共享。目前，上海市食品藥品監(jiān)管部門推進(jìn)食品經(jīng)營許可證信息數(shù)據(jù)庫與第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺的數(shù)據(jù)進(jìn)行對接，實現(xiàn)政府信息與企業(yè)信息共享。比如，食品藥品監(jiān)管部門對接餓了么、美團(tuán)點評等入網(wǎng)經(jīng)營商戶食品安全電子檔案系統(tǒng)。同時，各大平臺積累的海量消費者評價，也是監(jiān)管部門的寶貴監(jiān)管資源。對存在較多食品安全負(fù)面評價的餐飲單位，監(jiān)管部門強化針對性監(jiān)督檢查，并通過網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺大數(shù)據(jù)分析，甄別出可能存在較高食品安全風(fēng)險的餐廳開展線下檢查。

食品安全法治創(chuàng)新的思考

　　改革不拘泥于現(xiàn)有法律體系

　　“小餐飲備案”是上?！白C照分離”改革事項之一，最初的方案是備案需要提交《營業(yè)執(zhí)照》，最主要的理由是，《營業(yè)執(zhí)照》是商事主體的“身份證”，不可免除。但是一年多試點下來，僅有2家備案。因此在制定《上海市食品安全條例》及《上海市小型餐飲服務(wù)提供者臨時備案監(jiān)督管理辦法（試行）》時，取消了提供《營業(yè)執(zhí)照》的要求，接下來的一年多，備案戶數(shù)已近1萬戶，這就是制度影響力所在，體現(xiàn)了上海的精細(xì)化管理理念，帶給人們的是更加方便、安全的飲食生活，也為上海一年來開展無證餐飲治理并達(dá)到基本消除無證餐飲提供了有力的制度支撐。

　　創(chuàng)新不拘泥于現(xiàn)有法律條款

　　根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第八條規(guī)定：“國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)制定食品生產(chǎn)許可審查通則和細(xì)則。省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)本行政區(qū)域食品生產(chǎn)許可審查工作的需要，對地方特色食品等食品制定食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則，在本行政區(qū)域內(nèi)實施，并報國家食品藥品監(jiān)督管理總局備案。”星巴克向上海市食品藥品監(jiān)管部門提出，希望在上海建設(shè)“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”，這是一種集“開放式生產(chǎn)+餐飲+零售+文化體驗”等多元素的全新業(yè)態(tài)。但是，問題也來了，一是咖啡是地方特色食品嗎？上海有權(quán)制定生產(chǎn)許可審查細(xì)則嗎？二是“不通過設(shè)置墻壁或獨立房間進(jìn)行隔離，直接向消費者展示焙炒咖啡生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、生產(chǎn)過程，消費者直接進(jìn)入食品生產(chǎn)企業(yè)”的開放式生產(chǎn)模式，在我國實際監(jiān)管中沒有任何經(jīng)驗可供借鑒。

　　面對食品新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，上海市食品藥品監(jiān)管部門如果拘泥于法規(guī)條款而一味排斥，“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”將難以落戶上海。上海正是在國家沒有相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的情況下，在國家食品藥品監(jiān)管部門的大力支持鼓勵下，開展風(fēng)險評估，創(chuàng)新出臺了《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細(xì)則》，不僅為星巴克項目排除了最大的法規(guī)障礙，釋放了制度紅利，更為上海甚至全國其他同類商業(yè)模式提供了參考。

　　發(fā)展不拘泥于現(xiàn)有法律缺失

　　“法無禁止即可為”。當(dāng)新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時候，上海市食品藥品監(jiān)管部門給予“觀察期”，經(jīng)過“觀察”“評估”后，制定相應(yīng)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、指南。近年來，上海市從地方法規(guī)、政府規(guī)章、地方標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件等多方面出臺了相關(guān)政策，支持和規(guī)范食品新業(yè)態(tài)發(fā)展，這些法規(guī)政策包括：《上海市食品安全條例》《上海市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于加強自動售貨經(jīng)營食品安全許可監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn) 即食食品自助售賣衛(wèi)生規(guī)范》《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細(xì)則》《關(guān)于進(jìn)一步加強“專業(yè)網(wǎng)絡(luò)訂餐”經(jīng)營企業(yè)許可和監(jiān)管工作的通知》等文件標(biāo)準(zhǔn)，為上海食品新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供了強有力的制度保障。

　　法制部門要有更大作為

　　法制工作者需要更多的創(chuàng)新思維，一是要考慮是否需要打破按照食品生產(chǎn)、食品銷售、食品餐飲環(huán)節(jié)制定食品安全管理要求的傳統(tǒng)立法模式，建立基于食品安全風(fēng)險的食品安全立法和管理模式，應(yīng)對食品新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展。二是要進(jìn)一步厘清企業(yè)食品安全的主體責(zé)任、社會責(zé)任，在企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任后，給企業(yè)減負(fù)、給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大空間。

　　（作者單位：原上海市食品藥品監(jiān)管局）

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