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　　2020年6月29日，國務(wù)院頒布《化妝品監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2021年1月1日起施行，《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》同時廢止。從行業(yè)監(jiān)管的角度看，《條例》的出臺從確立對化妝品及原料的管理方式、強(qiáng)化注冊人及備案人的責(zé)任承擔(dān)、重視上市后的監(jiān)測與監(jiān)管等多個維度，加強(qiáng)對化妝品的監(jiān)督管理、確?；瘖y品質(zhì)量安全。從行政執(zhí)法的角度看，《條例》增大了對違法行為的處罰力度，提高了處罰倍數(shù)，增加了處罰種類等。筆者認(rèn)為《條例》第六十八條對無過錯經(jīng)營者經(jīng)營的不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范（或技術(shù)要求）的化妝品予以收繳的規(guī)定，真正體現(xiàn)了《行政處罰法》無過錯不處罰的精神，是《條例》的主要亮點之一。

　　《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”。該條款體現(xiàn)了無過錯不處罰的立法精神，但該條款后面還有一句，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。在《行政處罰法》修訂前，很多法律法規(guī)已經(jīng)在設(shè)定處罰時考慮當(dāng)事人的主觀過錯，如《食品安全法》第一百三十六條“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實說明其進(jìn)貨來源的，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”；原《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第六十六條第二款“醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)、使用單位履行了本條例規(guī)定的進(jìn)貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所經(jīng)營、使用的醫(yī)療器械為前款第一項、第三項規(guī)定情形的醫(yī)療器械，并能如實說明其進(jìn)貨來源的，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒收其經(jīng)營、使用的不符合法定要求的醫(yī)療器械”；《藥品管理法實施條例》第七十五條“藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰”等。但《食品安全法》、原《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》對無主觀過錯的免于處罰，又要實施沒收，筆者認(rèn)為其法條表述上存在邏輯錯誤；《藥品管理法實施條例》對無主觀過錯的藥品經(jīng)營、使用者，也要沒收假劣藥品和違法所得。三者都沒有充分體現(xiàn)出無過錯不處罰的立法精神。而《條例》第六十八條對無過錯經(jīng)營者經(jīng)營的不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范（或技術(shù)要求）的化妝品予以收繳，而不是予以沒收，真正體現(xiàn)了《行政處罰法》無過錯不予處罰的精神。

　　收繳不屬于《行政處罰法》明確規(guī)定的處罰種類，但是否屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”呢？《條例》第六十八條對無過錯化妝品經(jīng)營者“收繳其經(jīng)營的不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范或者不符合化妝品注冊、備案資料載明的技術(shù)要求的化妝品，可以免除行政處罰”，從法條表達(dá)的意思理解，收繳是不屬于行政處罰的。

　　目前對“收繳”的法律屬性在理論界與實務(wù)界都存在爭議，主要原因之一是用法太多，不同語境下語義有所區(qū)別。目前最常見的用法是收繳罰款，在《行政處罰法》中收繳罰款的用法多次出現(xiàn)，隨著罰繳分離制度的實施，以及行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的健全，當(dāng)下收繳罰款的機(jī)構(gòu)主要是銀行，收繳罰款已不具有強(qiáng)制性，只是被動收受罰款的行為。收繳罰款之外的用法都有一定強(qiáng)制性，如收繳毒品、淫穢物品等違禁品，收繳偽造、變造的許可證件類，收繳非法出版物，收繳非法持有的槍支等等。目前法律法規(guī)中均沒有收繳的確切概念，在《中國人民銀行貨幣鑒別及假幣收繳、鑒定管理辦法》第四條第二款規(guī)定：“本辦法所稱收繳是指金融機(jī)構(gòu)在辦理存取款、貨幣兌換等業(yè)務(wù)過程中，對發(fā)現(xiàn)的假幣通過法定程序強(qiáng)制扣留的行為”，可見這里將收繳定性為一種強(qiáng)制扣留行為，而扣留是公安治安管理、交通安全管理、海關(guān)出入境管理中常用的一種行政強(qiáng)制措施。

　　從應(yīng)用收繳比較多的公安、海關(guān)等部門的法規(guī)文件看，收繳不屬于行政處罰。公安治安管理中主要依據(jù)《治安管理處罰法》，《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》中第三條解釋關(guān)于不予處罰問題明確，“公安機(jī)關(guān)對依法不予處罰的違反治安管理行為人，有違法所得的，應(yīng)當(dāng)依法予以追繳；有非法財物的，應(yīng)當(dāng)依法予以收繳”“公安機(jī)關(guān)對超過追究時效的違反治安管理行為不再處罰，但有違禁品的，應(yīng)當(dāng)依法予以收繳”?？梢娫谥伟补芾碇袑Σ挥杼幜P的實施收繳，收繳不屬于行政處罰種類。海關(guān)也有類似規(guī)定，《海關(guān)行政處罰實施條例》第六十二條規(guī)定了5種予以收繳的情形，其中前兩種是對法定不予處罰和酌定不予處罰的情形實施收繳，還有對作為當(dāng)事人的自然人死亡或者作為當(dāng)事人的法人、其他組織終止，且無權(quán)利義務(wù)承受人的及無法查清當(dāng)事人的無主物的收繳；可見在海關(guān)執(zhí)法中也是將收繳作為不能實施沒收處罰的替代措施來使用。道路交通管理中依據(jù)《道路交通安全法》，對偽造、變造的機(jī)動車登記證書、號牌、行駛證、駕駛證、檢驗合格標(biāo)志、保險標(biāo)志等予以收繳；對非法安裝警報器、標(biāo)志燈具的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門強(qiáng)制拆除、予以收繳；駕駛拼裝的機(jī)動車或者已達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動車上道路行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)予以收繳。公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第二十四條直接將收繳物品列為行政強(qiáng)制措施。

　　收繳的法律屬性存在爭議的另一個重要原因是收繳行為本身的復(fù)雜性?！缎姓?qiáng)制法》中行政強(qiáng)制措施的種類列舉中沒有收繳。收繳的目的與《行政強(qiáng)制法》中行政強(qiáng)制措施“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形”目的一致，但收繳不是對公民、法人或者其他組織的財物實施“暫時性”控制，而是直接對收繳財物的所有權(quán)的剝奪。從法律后果看，收繳是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權(quán)性行為不同，它不僅僅限制對象物的使用權(quán)，而是剝奪其所有權(quán)，在法律效果上與沒收沒有區(qū)別，因此有很多人不認(rèn)同其為行政強(qiáng)制措施?！缎姓幜P法》明確“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”。收繳毒品、淫穢物品等對社會沒有實用性并且還有一定社會危害性的違禁品，并未對行政相對人“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”，但對“不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范（或技術(shù)要求）的化妝品予以收繳”則有可能減損行政相對人的權(quán)益，但此行為出發(fā)點并不是為了懲戒相對人，而是為防止不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范（或技術(shù)要求）的產(chǎn)品對公眾造成危害，因此也不具有行政處罰的特征。

　　當(dāng)前《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》構(gòu)成了我國行政行為的基本法，收繳這種具體行政行為雖然法律屬性存在爭議，但結(jié)合現(xiàn)有行政法律規(guī)范和實踐應(yīng)用情況，我們應(yīng)將其視為特殊的行政強(qiáng)制措施。相較于一般行政強(qiáng)制措施的暫時性限權(quán)，收繳的措施更加嚴(yán)厲、徹底，因此對收繳的適用范圍要嚴(yán)加控制，實施程序要求更加嚴(yán)格，防止行政權(quán)力的濫用。

　　《條例》中對收繳的規(guī)定還有第六十四條第二款對“偽造、變造、出租、出借或者轉(zhuǎn)讓化妝品許可證件的，由負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門或者原發(fā)證部門予以收繳或者吊銷”，該條與《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百九十四條第一款第（四）項“偽造、變造的公文、證件、證明文件、票證、印章等”應(yīng)當(dāng)依法收繳的規(guī)定競合，因此在法條中通常都規(guī)定“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。該種用法并非《條例》所獨有，類似的還有原《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第六十四條對偽造、變造、買賣、出租、出借相關(guān)醫(yī)療器械許可證件的，由原發(fā)證部門予以收繳或者吊銷；《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》第五十一條對偽造、變造或者使用的證書和牌照的收繳；《不動產(chǎn)登記暫行條例》第三十一條對偽造、變造不動產(chǎn)權(quán)屬證書、不動產(chǎn)登記證明，或者買賣、使用偽造、變造的不動產(chǎn)權(quán)屬證書、不動產(chǎn)登記證明的收繳等。

　　《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”?？梢灶A(yù)見，今后不予處罰的案件數(shù)量會大幅度增加，而其中難免會有需要對不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的不安全產(chǎn)品的沒收，對不予處罰又要實現(xiàn)對產(chǎn)品的沒收效果，筆者認(rèn)為最好的解決手段是收繳。因此，《條例》對無過錯經(jīng)營者經(jīng)營的不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范（或技術(shù)要求）的化妝品予以收繳，是立法上的一大進(jìn)步，值得其他法律法規(guī)參照借鑒。

　　收繳是對行政相對人財物的所有權(quán)的剝奪，因此實施收繳必須有明確法律依據(jù)，按照《行政強(qiáng)制法》第十條對行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)限的設(shè)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。鑒于收繳屬于特殊的行政強(qiáng)制措施，建議只由法律或行政法規(guī)設(shè)定，以防止行政權(quán)力的濫用。筆者認(rèn)為，國務(wù)院各部門還要完善內(nèi)部的執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、收繳物品的處理等規(guī)定。以化妝品監(jiān)管為例，雖然《條例》中有兩處關(guān)于收繳的規(guī)定，但《條例》自2021年1月已開始實施，但至今尚未出臺關(guān)于收繳的具體執(zhí)法程序，也無收繳的執(zhí)法文書規(guī)定。法的生命在于實施?！稐l例》以非行政處罰的收繳取代沒收，充分體現(xiàn)了《行政處罰法》無過錯不處罰的精神，是立法上的進(jìn)步，是《條例》的亮點。筆者希望與收繳配套的法律法規(guī)能夠盡快完善，使得好的法律能夠真正得以實施。（于志深 哈爾濱市香坊區(qū)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊）

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(責(zé)任編輯：李碩)