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　　《行政處罰法》（2017年修正）第三條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！痹谛姓幜P實踐中，有一定數量的案件辦案過程可能這里或那里不符合法定程序的規(guī)定，既有客觀原因也有主觀原因。按《行政處罰法》（2017年修正）規(guī)定，不遵守法定程序，行政處罰無效。那么在實踐中產生的這些不完全符合程序規(guī)定的案件應當無效。但這部分案件里有不少只是程序瑕疵，如果全部無效，則會造成行政資源的巨大浪費，同時影響政府的公信力，也不符合行政處罰程序法的立法本意。這些沒有完全遵循法定程序的案件是否都無效？筆者認為，可以從法院對兩起行政處罰案件的判決以及新修訂《行政處罰法》（2021年修正）的條款中得出相應結論。

　　案例一 河北省承德法院：市場局查處衛(wèi)生院之間以藥換藥，因程序違法被撤銷處罰

　　河北省承德市承德縣市場監(jiān)督管理局于2019年6月14日接到中共承德縣紀律檢查委員會移送案件（問題線索）通知書，涉及承德縣下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院與承德縣大營子鄉(xiāng)衛(wèi)生院互換藥品案件線索，該縣市場監(jiān)管局于2019年6月24日立案，于2019年6月21日決定扣押接骨七厘片35盒，小兒速熱清口服液25盒，扣押期限為30日，未向行政相對人出具相應文書。承德縣市場監(jiān)管局于2019年7月19日決定將扣押期限延長至2019年8月19日，亦未給行政相對人相應文書。該縣市場監(jiān)管局工作人員通過對相關人員進行調查、詢問，制作詢問筆錄，調取承德縣下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院接收大營子衛(wèi)生院藥品清單、下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院藥庫采購入庫驗收單、下板城鎮(zhèn)衛(wèi)生院返還大營子衛(wèi)生院藥品清單復印件等證據，于2019年9月2日作出行政處罰決定書。法院認為，行政機關作出行政行為，不僅要實體合法，還要程序合法，作出行政行為不應違反法定程序。本案被告承德縣市場監(jiān)督管理局在立案和采取強制措施時未告知原告相關的權利義務，亦未發(fā)出書面通知書，且扣押超期，對當事人的權利產生了實際影響，屬于程序違法，應予撤銷。根據《行政訴訟法》第七十條第（三）項之規(guī)定，撤銷被告承德縣市場監(jiān)督管理局作出的行政處罰決定。

　　案例二 浙江省高級人民法院：程序問題未對當事人權利義務造成實際影響，認定為程序瑕疵并予指正

　　浙江省瑞安市市場監(jiān)督管理局對瑞安市吉寶堂保健食品店未辦理《藥品經營許可證》銷售東阿阿膠（國藥準字Z37021368）案予以行政處罰。瑞安市市場監(jiān)督管理局在本案行政處罰程序及相關行政強制環(huán)節(jié)，存在延長辦案期限未告知申請人，以及未按期限解除行政強制措施等不當現象。瑞安市吉寶堂保健食品店提起了訴訟，一審、二審法院均認為本案行政處罰認定的事實依據充分，法律適用正確，處罰幅度適當，一審法院判決駁回原審原告的訴訟請求，二審法院判決駁回上訴，認為均符合法律規(guī)定。但瑞安市市場監(jiān)督管理局在本案執(zhí)法過程中存在未及時在規(guī)定時間內解除行政強制措施及延長辦案期限未告知再審申請人等程序問題，屬于程序瑕疵，應當予以改正。瑞安市吉寶堂保健食品店不服，向浙江省高級人民法院提出再審申請。浙江高院經審查認為，《藥品管理法》（2015年修正）第十四條第一款規(guī)定：“……開辦藥品零售企業(yè)，須經企業(yè)所在地縣級以上地方藥品監(jiān)督管理部門批準并發(fā)給《藥品經營許可證》。無《藥品經營許可證》的，不得經營藥品”，第七十二條規(guī)定，“未取得《藥品生產許可證》、《藥品經營許可證》或者《醫(yī)療機構制劑許可證》生產藥品、經營藥品的，依法予以取締，沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產、銷售的藥品（包括已售出的和未售出的藥品，下同）貨值金額二倍以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。本案中，再審申請人銷售的“東阿阿膠”上標注了OTC（非處方藥）字樣，且包裝上標注了“國藥準字Z37021368”以及“請仔細閱讀說明書并按說明書使用或在藥師指導下購買和使用”等字樣，再審申請人作為保健食品的經營者，對其所銷售產品的性質負有比一般公眾更高的注意義務，在其銷售的產品上已標有前述內容的情況下，應當知道該產品屬于藥品的事實；其在未取得《藥品經營許可證》的情況下銷售藥品的行為，明顯違反上述法律規(guī)定。被申請人瑞安市市場監(jiān)督管理局根據再審申請人的違法行為并綜合考慮再審申請人危害后果輕微、案發(fā)后配合查處等情節(jié)，按照《藥品管理法》（2015年修正）第七十二條規(guī)定的罰款幅度最低數額從輕處罰，量罰適當。被申請人瑞安市市場監(jiān)督管理局在本案執(zhí)法過程中存在未及時在規(guī)定時間內解除行政強制措施及延長辦案期限未告知再審申請人等程序問題，但鑒于上述程序問題未對再審申請人的權利義務造成實際影響，復議機關及原一、二審法院認定為程序瑕疵，并予以指正，亦無不當。因此，再審申請人的再審理由和再審請求不能成立。

　　新修訂行政處罰法對違反程序辦案的規(guī)定

　　新修訂《行政處罰法》與《行政處罰法》（2017年修正）相比，刪除了2017年修正版的第三條第二款“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，并且在第三十八條規(guī)定“行政處罰沒有依據或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效”。從法的修訂我們可以看出，2021年版刪除了“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”的規(guī)定，也就是說，行政處罰沒有完全遵守法定程序，并不一定導致行政處罰無效。2021年修訂版反映出只有當行政處罰沒有依據或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。程序違法時需要滿足構成重大且明顯違法的，這時行政處罰才無效。

　　從上述兩個判例可以看出，在《行政處罰法》（2017年修正）有“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”規(guī)定的情況下，法院判定程序違法是否導致行政處罰無效，是以程序違法對行政處罰對象的權利義務是否造成實際影響為依據來判定的，只有當程序違法對處罰對象的權利義務造成實際影響的才判決行政處罰無效。從2021年7月15日新《行政處罰法》施行之后，程序違法只有達到違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰才無效。筆者認為，這個“違反法定程序構成重大且明顯違法的”情形，判定標準之一應當包括是否對行政相對人的權利義務造成實際影響。（王張明 江西省景德鎮(zhèn)市市場監(jiān)督管理局）

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(責任編輯：李碩)