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　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益活躍，近年來，除傳統(tǒng)商品經(jīng)營模式外，委托加工經(jīng)營模式異軍突起。新修訂《藥品管理法》第三十二條規(guī)定，藥品上市許可持有人可以自行生產(chǎn)藥品，也可以委托藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)。委托生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)委托符合條件的藥品生產(chǎn)企業(yè)。藥品上市許可持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)簽訂委托協(xié)議和質(zhì)量協(xié)議，并嚴(yán)格履行協(xié)議約定的義務(wù)。委托加工模式對(duì)于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義。一方面，委托方可避免重復(fù)性建設(shè)與資源浪費(fèi)；另一方面，受托方可緩解生產(chǎn)資源閑置困境，提高經(jīng)濟(jì)效益。但這也給市場(chǎng)監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)前問題及爭議

　　執(zhí)法實(shí)踐中，市場(chǎng)監(jiān)管部門往往會(huì)因委托加工關(guān)系的存在，對(duì)“違法責(zé)任的承擔(dān)主體認(rèn)定”這一問題產(chǎn)生爭議。目前主要存在以下幾種觀點(diǎn)。

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)由委托方作為被處罰對(duì)象。理由如下：第一，委托方是涉案產(chǎn)品的品牌擁有人，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的購買和使用是出于對(duì)委托方企業(yè)品牌的依賴和產(chǎn)品質(zhì)量的認(rèn)可。因此，應(yīng)由委托方承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量的行政責(zé)任。第二，產(chǎn)品委托生產(chǎn)是一種民事委托行為，即《民法總則》中的委托代理行為?！睹穹ㄍ▌t》第六十三條第二款規(guī)定：“代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為。被代理人對(duì)代理人的代理行為，承擔(dān)民事責(zé)任?！币虼?，在委托加工法律關(guān)系中，受托方（代理人）為實(shí)際的產(chǎn)品生產(chǎn)加工者；委托方（被代理人）是法律意義上的產(chǎn)品生產(chǎn)者，并對(duì)涉案產(chǎn)品承擔(dān)質(zhì)量安全責(zé)任。根據(jù)以上原則，委托方（被代理人）在承擔(dān)了產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任后，可以依據(jù)雙方的委托加工合同，就產(chǎn)品質(zhì)量安全違約責(zé)任向受托方（代理人）進(jìn)行追償。

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)由受托方作為被處罰對(duì)象?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條規(guī)定，“生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)”，而受托方是不合格產(chǎn)品的實(shí)際生產(chǎn)者，是其生產(chǎn)產(chǎn)品質(zhì)量的第一責(zé)任人。該觀點(diǎn)認(rèn)為，由于產(chǎn)品是受托方生產(chǎn)的，委托方并不知情或者說無法完全控制，因此，追究委托方的行政責(zé)任對(duì)委托方不公平。

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，委托加工模式中，委托方負(fù)責(zé)委托生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量，對(duì)委托加工的產(chǎn)品質(zhì)量安全承擔(dān)法律責(zé)任；受托方作為實(shí)際生產(chǎn)者，應(yīng)依法組織生產(chǎn)，對(duì)其生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)。無論是委托方還是受托方，如果經(jīng)檢查存在違法違規(guī)行為，應(yīng)分別依法予以處理。

　　法理分析

　　筆者同意第三種觀點(diǎn)。

　　第一，厘清委托加工的本質(zhì)屬性。2014年原國家食藥監(jiān)總局發(fā)布的《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》第三條明確了委托生產(chǎn)的定義，是指藥品生產(chǎn)企業(yè)在因技術(shù)改造暫不具備生產(chǎn)條件和能力或產(chǎn)能不足暫不能保障市場(chǎng)供應(yīng)的情況下，將其持有藥品批準(zhǔn)文號(hào)的藥品委托其他藥品生產(chǎn)企業(yè)全部生產(chǎn)的行為，不包括部分工序的委托加工行為。從上述定義可以看出，委托加工模式的本質(zhì)是委托方不直接生產(chǎn)產(chǎn)品，而是委托他人生產(chǎn)，產(chǎn)品貼附委托方的品牌和名稱，受托方僅獲取加工費(fèi)用，產(chǎn)品的銷售權(quán)歸委托方?！端幤飞a(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第二十六條也提出，委托方負(fù)責(zé)委托生產(chǎn)藥品的質(zhì)量和銷售。

　　第二，分析法律的強(qiáng)制性規(guī)定。行政責(zé)任與民事責(zé)任的性質(zhì)不同。行政責(zé)任是違法行為人對(duì)國家承擔(dān)責(zé)任，具有制裁性質(zhì)，目的是達(dá)到教育和警示作用。而民事責(zé)任的主要目的是賠償或補(bǔ)償，其中各違法行為人相互間承擔(dān)連帶責(zé)任，旨在最大限度地滿足受害者因被侵權(quán)而遭受的損失。受托方作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，生產(chǎn)合格產(chǎn)品是《產(chǎn)品質(zhì)量法》《藥品管理法》等法律要求“生產(chǎn)者”必須承擔(dān)的強(qiáng)制法定義務(wù)，而委托方與受托方之間在委托加工合同中約定的權(quán)利義務(wù)屬于民事約定。民事約定不具有對(duì)抗法定強(qiáng)制義務(wù)的效力，也就是說，受托方生產(chǎn)了質(zhì)量不合格的產(chǎn)品，不能憑一紙委托加工協(xié)議，而免除其作為產(chǎn)品實(shí)際生產(chǎn)者，應(yīng)當(dāng)履行的生產(chǎn)合格產(chǎn)品及保證產(chǎn)品質(zhì)量的法定強(qiáng)制性義務(wù)。因此，第一種觀點(diǎn)不正確。

　　另一方面，《最高人民法院關(guān)于產(chǎn)品侵權(quán)案件的受害人能否以產(chǎn)品的商標(biāo)所有人為被告提起民事訴訟的批復(fù)》規(guī)定：“任何將自己的姓名、名稱、商標(biāo)或者可資識(shí)別的其他標(biāo)識(shí)體現(xiàn)在產(chǎn)品上，表示其為產(chǎn)品制造者的企業(yè)或個(gè)人，均屬于《民法通則》第一百二十二條規(guī)定的‘產(chǎn)品制造者’和《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的‘生產(chǎn)者’”。由此可見，“產(chǎn)品制造者”“生產(chǎn)者”不應(yīng)僅僅界定為產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，而是指通過在產(chǎn)品上標(biāo)注姓名、名稱、商標(biāo)或者其他可資識(shí)別標(biāo)識(shí)，因此而承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任的企業(yè)或者個(gè)人。所以，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為完全由受托方承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量行政責(zé)任是錯(cuò)誤的。

　　第三，明確委托加工雙方的責(zé)任?！端幤肺猩a(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》第八條規(guī)定：“委托方負(fù)責(zé)委托生產(chǎn)藥品的質(zhì)量。委托方應(yīng)當(dāng)對(duì)受托方的生產(chǎn)條件、技術(shù)水平和質(zhì)量管理情況進(jìn)行詳細(xì)考查，向受托方提供委托生產(chǎn)藥品的技術(shù)和質(zhì)量文件，確認(rèn)受托方具有受托生產(chǎn)的條件和能力。委托生產(chǎn)期間，委托方應(yīng)當(dāng)對(duì)委托生產(chǎn)的全過程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，負(fù)責(zé)委托生產(chǎn)藥品的批準(zhǔn)放行?！钡诰艞l規(guī)定：“受托方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量協(xié)議，有效控制生產(chǎn)過程，確保委托生產(chǎn)藥品及其生產(chǎn)符合注冊(cè)和《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的要求?！薄端幤飞a(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第二十六條規(guī)定，“委托方應(yīng)當(dāng)對(duì)受托方的生產(chǎn)條件、生產(chǎn)技術(shù)水平和質(zhì)量管理狀況進(jìn)行詳細(xì)考查，應(yīng)當(dāng)向受托方提供委托生產(chǎn)藥品的技術(shù)和質(zhì)量文件，對(duì)生產(chǎn)全過程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。受托方應(yīng)當(dāng)按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》進(jìn)行生產(chǎn)，并按照規(guī)定保存所有受托生產(chǎn)文件和記錄。”第三十四條也規(guī)定，“在委托生產(chǎn)的藥品包裝、標(biāo)簽和說明書上，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明委托方企業(yè)名稱和注冊(cè)地址、受托方企業(yè)名稱和生產(chǎn)地址?！睆纳鲜鲆?guī)定能夠看出，委托方對(duì)委托生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé)，受托方應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)自己的生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)。

　　市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)有查處市場(chǎng)主體違法行為、筑牢市場(chǎng)安全防線的職責(zé)。針對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在委托加工關(guān)系的市場(chǎng)主體雙方的行政違法行為，市場(chǎng)監(jiān)管部門必須嚴(yán)格監(jiān)管。無論委托方還是受托方，如果存在違法違規(guī)行為，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法予以處理。因此，筆者同意第三種觀點(diǎn)。

　　（作者單位：山東省濰坊市市場(chǎng)監(jiān)督管理局）

(責(zé)任編輯：張可欣)