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《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第68條規(guī)定，化妝品經(jīng)營(yíng)者履行了進(jìn)貨查驗(yàn)記錄等規(guī)定義務(wù)，有證據(jù)證明其不知道所采購的化妝品是不符合強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范或注冊(cè)備案資料載明的技術(shù)要求的，收繳經(jīng)營(yíng)的上述產(chǎn)品，可以免除行政處罰。這一規(guī)定體現(xiàn)了無過錯(cuò)不處罰原則，對(duì)于履行了法定職責(zé)、主觀上無過錯(cuò)的化妝品經(jīng)營(yíng)者來說，彰顯了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、過罰相當(dāng)和公正公平的法治精神。深刻理解和正確適用這一規(guī)定，對(duì)執(zhí)法者提出了很高的要求，需要結(jié)合新修訂《行政處罰法》，準(zhǔn)確把握條款適用的前提條件，明確行為和案涉產(chǎn)品的性質(zhì)，做好免予處罰的后續(xù)工作。

免責(zé)條款適用的前提條件 

我國(guó)行政法沒有明確規(guī)定歸責(zé)原則，但基本上實(shí)行客觀歸責(zé)原則，違法不以行為人主觀過錯(cuò)為構(gòu)成要件，只要違反相關(guān)規(guī)定，依法應(yīng)予行政處罰的，不論主觀上有無過錯(cuò)、故意還是過失，都要受到行政處罰，多數(shù)情況下主觀過錯(cuò)僅僅作為處罰裁量因素之一。2021年7月15日實(shí)施的《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定，“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，確立了有條件的主觀過錯(cuò)歸責(zé)原則，主觀過錯(cuò)成為行政處罰的構(gòu)成要件。但這一原則的適用有嚴(yán)格的條件限制，即當(dāng)事人要承擔(dān)舉證責(zé)任、自證清白，證據(jù)要充足，法律法規(guī)另有規(guī)定的例外。這一重大變化，體現(xiàn)了保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的行政立法精神和價(jià)值導(dǎo)向，明確了行政處罰的基本原則與執(zhí)法要求，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的行政處罰都產(chǎn)生了深刻影響。

《條例》第68條與《行政處罰法》無過錯(cuò)不處罰原則相似但有所不同，它規(guī)定對(duì)涉案產(chǎn)品予以收繳，這一行政措施雖然不是沒收，但其效果與沒收并無二致。《化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第62條第2款則完全貫徹了無過錯(cuò)不處罰原則，規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰，取消了收繳的規(guī)定，不過仍有例外規(guī)定，即法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

根據(jù)無過錯(cuò)不處罰原則的規(guī)定和經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任的法定要求，《條例》第68條適用需要滿足以下前提條件：

一是合法的單純經(jīng)營(yíng)者。化妝品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是具有化妝品合法經(jīng)營(yíng)資質(zhì)但不參與影響化妝品內(nèi)在質(zhì)量活動(dòng)的單純市場(chǎng)主體，不包括無生產(chǎn)能力的注冊(cè)人、備案人、品牌運(yùn)營(yíng)商，以及違規(guī)配制化妝品的經(jīng)營(yíng)者、使用者。

二是履行了經(jīng)營(yíng)者的法定義務(wù)。《條例》第38條規(guī)定：化妝品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，查驗(yàn)供貨者的市場(chǎng)主體登記證明、化妝品注冊(cè)或者備案情況、產(chǎn)品出廠檢驗(yàn)合格證明，如實(shí)記錄并保存相關(guān)憑證。記錄和憑證保存期限應(yīng)當(dāng)符合本條例第三十一條第一款的規(guī)定?；瘖y品經(jīng)營(yíng)者不得自行配制化妝品。第39條規(guī)定：化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和化妝品標(biāo)簽標(biāo)示的要求貯存、運(yùn)輸化妝品，定期檢查并及時(shí)處理變質(zhì)或者超過使用期限的化妝品。《辦法》第39、第40條進(jìn)一步細(xì)化了查驗(yàn)記錄內(nèi)容，以及實(shí)行統(tǒng)一配送的經(jīng)營(yíng)者由總部統(tǒng)一建立并執(zhí)行進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的規(guī)定。這些規(guī)定明確了經(jīng)營(yíng)者必須履行的基本義務(wù)，核心是進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度。索要相關(guān)憑證，做好查驗(yàn)記錄，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)化妝品可追溯，以確保消費(fèi)安全。法定義務(wù)還包括按規(guī)定要求貯存、運(yùn)輸，這是避免化妝品污染和腐敗變質(zhì)、確保質(zhì)量安全的重要要求。同時(shí)，根據(jù)《條例》第42條規(guī)定，美容美發(fā)機(jī)構(gòu)、賓館等在經(jīng)營(yíng)中使用化妝品或者為消費(fèi)者提供化妝品的，履行經(jīng)營(yíng)者義務(wù)。

三是無主觀過錯(cuò)。這里的過錯(cuò)包括故意和過失，“不知道”購進(jìn)的是不合格產(chǎn)品，即主觀上無故意，非明知，也不存在疏忽大意等過失。

四是有證據(jù)證明。經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己“不知道”承擔(dān)舉證責(zé)任，在其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品不合格、違法行為依法應(yīng)予處罰時(shí)，必須自己收集并提供合法、充分、有效的證據(jù)證明自身無過錯(cuò)，這也符合“誰主張誰舉證”的證明原則，避免了執(zhí)法成本增加和執(zhí)法效率降低?！掇k法》第62條第2款規(guī)定“足以證明沒有主觀過錯(cuò)”是對(duì)《條例》第68條“有證據(jù)證明其不知道”的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和更深入要求。

違法行為和涉案產(chǎn)品的定性  

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范或者化妝品注冊(cè)、備案資料載明的技術(shù)要求的化妝品行為，違反了《條例》第60條相關(guān)規(guī)定，是處罰較重的違法行為。在對(duì)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的同種違法行為設(shè)定法律責(zé)任之時(shí)，《條例》第60條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，由于化妝品經(jīng)營(yíng)者對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求等生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的執(zhí)行情況并無了解和監(jiān)督之責(zé)，對(duì)產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量不具備過程性審查及成品檢驗(yàn)檢測(cè)能力，沒有保證產(chǎn)品質(zhì)量的合理期待性，因此沒有保證產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量的義務(wù)。從經(jīng)營(yíng)者的這一主體責(zé)任特點(diǎn)出發(fā)，《條例》第68條規(guī)定在經(jīng)營(yíng)者履行了相應(yīng)的法定義務(wù)可以免除行政處罰，充分體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則和精神。這里的免除行政處罰，包括免除罰款、沒收違法所得等所有罰種。

經(jīng)營(yíng)者的行政法律責(zé)任雖然免除了，但并不意味著免除其應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，因產(chǎn)品存在缺陷造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。《條例》第76條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。這里依法的“法”包括《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章。根據(jù)《民法典》第1203條規(guī)定，因產(chǎn)品存在缺陷造成他人損害的，被侵權(quán)人可以向產(chǎn)品的生產(chǎn)者請(qǐng)求賠償，也可以向產(chǎn)品的銷售者請(qǐng)求賠償。產(chǎn)品缺陷由生產(chǎn)者造成的，銷售者賠償后，有權(quán)向生產(chǎn)者追償。因銷售者的過錯(cuò)使產(chǎn)品存在缺陷的，生產(chǎn)者賠償后，有權(quán)向銷售者追償。

涉案產(chǎn)品如何定性呢？聯(lián)系化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任界定，可以看出涉案產(chǎn)品范圍應(yīng)該僅指不符合強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范或者化妝品注冊(cè)、備案資料載明的技術(shù)要求的化妝品，不包括未經(jīng)注冊(cè)或備案的化妝品以及假冒產(chǎn)品。因?yàn)閷?duì)未經(jīng)注冊(cè)或備案以及假冒化妝品，不僅僅是不符合標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和技術(shù)要求，而是違反化妝品注冊(cè)備案管理、假冒他人產(chǎn)品信息等基本的管理制度和市場(chǎng)管理秩序，通過嚴(yán)格的進(jìn)貨查驗(yàn)便不難發(fā)現(xiàn)，且極可能涉嫌犯罪，一旦查實(shí)，需要嚴(yán)懲重處，而不僅僅是行政處罰，更不用說免除處罰了。

既然涉案產(chǎn)品屬于不合格產(chǎn)品，性質(zhì)上應(yīng)歸于非法財(cái)物，就應(yīng)依法作出恰當(dāng)合理的處置。但既然免除了行政處罰，自然包括不予沒收非法財(cái)物，因此《條例》第68條規(guī)定了“收繳”不合格的化妝品?！笆绽U”在行政法中很少使用，更多地見于《治安管理處罰法》，如《治安管理處罰法》第11條規(guī)定辦理治安案件查獲的違禁品、賭具、賭資、吸毒用具及工具等應(yīng)當(dāng)收繳，按照規(guī)定處理；違反治安管理所得的財(cái)物，追繳退還被侵害人；第104-106條規(guī)定的當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款，需依法上繳國(guó)庫等。

可以看出，收繳不是治安或行政處罰，是一種過程性行政措施和行政行為，收繳后要根據(jù)具體情況和相關(guān)規(guī)定，作出最終處理。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)問題產(chǎn)品收繳后，或者由執(zhí)法人員監(jiān)督銷毀，或者責(zé)令當(dāng)事人作出無害化處理，或者使其符合規(guī)定后重新上市。收繳目的是保護(hù)消費(fèi)者健康權(quán)益和維持公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益會(huì)造成一定影響，因此應(yīng)遵守規(guī)定的法定程序，并給予當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑。

免除處罰的后處理工作

根據(jù)2020年9月國(guó)家藥監(jiān)局發(fā)布的《化妝品抽樣檢驗(yàn)管理規(guī)范（征求意見稿）》第45條核查處置的精神，對(duì)問題產(chǎn)品、不合格產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者具有管轄權(quán)的負(fù)責(zé)藥品監(jiān)管的部門應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開展核查處置。符合立案條件的，立案查處，并按要求公開查處結(jié)果；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)；督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者履行相關(guān)義務(wù)，視情況開展跟蹤檢查或抽樣檢驗(yàn)。就流通環(huán)節(jié)來說，對(duì)抽檢不合格的當(dāng)事人處理應(yīng)遵守上述規(guī)定。經(jīng)過調(diào)查、取證，對(duì)當(dāng)事人作出免除行政處罰決定的同時(shí)，應(yīng)針對(duì)不同情形，做好后處理相關(guān)工作。

一是通知相關(guān)藥監(jiān)部門。在檢驗(yàn)過程中發(fā)現(xiàn)化妝品可能危害人體健康的，應(yīng)立即將相關(guān)信息書面通知相關(guān)注冊(cè)人、備案人或進(jìn)口化妝品境內(nèi)責(zé)任人所在地省級(jí)藥監(jiān)部門和組織實(shí)施抽樣檢驗(yàn)的省級(jí)藥監(jiān)部門。接到通知的藥監(jiān)部門應(yīng)立即調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況，可以采取責(zé)令暫停生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的緊急控制措施并依法進(jìn)行查處。

二是依法追查涉案相關(guān)主體。對(duì)批發(fā)企業(yè)，如果需要追查相關(guān)涉及的經(jīng)營(yíng)使用單位或零售終端的，應(yīng)當(dāng)追查至該企業(yè)第一次銷售單位。同時(shí)，將案情通報(bào)第一次銷售單位所在地省級(jí)藥監(jiān)部門。

三是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。決定免除處罰后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》第33條第3款規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，督促其強(qiáng)化主體責(zé)任，加強(qiáng)化妝品追溯體系和風(fēng)險(xiǎn)管控制度建設(shè)，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行整改。（江蘇省藥品監(jiān)督管理局 張海）

(責(zé)任編輯：陸悅)