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案情

2021年9月13日，A市市場監(jiān)管局執(zhí)法支隊稽查人員對轄區(qū)內(nèi)B藥店進行監(jiān)督檢查時，發(fā)現(xiàn)B藥店貨架上有5盒阿莫西林膠囊已超過有效期，遂以B藥店涉嫌銷售劣藥為由，依法扣押過期藥品；9月15日，A市市場監(jiān)管局對B藥店涉嫌銷售劣藥阿莫西林膠囊立案調(diào)查。

2021年9月22日，A市司法局對A市市場監(jiān)管局開展執(zhí)法監(jiān)督檢查，隨機抽查了正在調(diào)查處理中的B藥店涉嫌銷售劣藥阿莫西林膠囊案。A市司法局執(zhí)法監(jiān)督人員指出：《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）第一百條第二款規(guī)定，對有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)材料，藥品監(jiān)督管理部門可以查封、扣押，并在七日內(nèi)作出行政處理決定?！吨腥A人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第二十七條規(guī)定，“行政機關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當及時查清事實，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對違法事實清楚，依法應(yīng)當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定?！薄端幤饭芾矸ā返谝话贄l第二款中的“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”，屬于《行政強制法》第二十五條中“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的特別規(guī)定。A市市場監(jiān)管局在超過7日后，既未解除扣押，也未沒收扣押的藥品，其扣押行為程序違法，要求其進行整改，并向A市司法局提交書面整改報告。

分歧

對A市司法局的執(zhí)法監(jiān)督意見，A市市場監(jiān)管局的執(zhí)法人員提出了不同看法。理由是現(xiàn)行《中華人民共和國藥品管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第五十五條明確指出：“藥品監(jiān)督管理部門依法對有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)證據(jù)材料采取查封、扣押的行政強制措施的，應(yīng)當自采取行政強制措施之日起7日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗的，應(yīng)當自檢驗報告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定；不符合立案條件的，應(yīng)當解除行政強制措施；需要暫停銷售和使用的，應(yīng)當由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門作出決定?！?/p>

A市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員認為，“7日”是查封、扣押后作出“是否立案的決定”的期限，并非是否作出沒收等行政處罰決定的期限，即該規(guī)定并不屬于《行政強制法》第二十五條中的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的特殊規(guī)定。

評析

筆者從《行政強制法》查封、扣押期限規(guī)定以及藥品監(jiān)管實體法、程序法視角作一些分析，并提出以下觀點，供參考。

1.“在七日內(nèi)作出行政處理決定”不屬于行政強制措施期限“特別規(guī)定”

《行政強制法》第二十五條規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”該條明確了查封、扣押期限的“一般規(guī)定”和“特別規(guī)定”。

也就是說，法律、行政法規(guī)根據(jù)不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域的實際情況，對查封、扣押期限作出特別規(guī)定的，不論該特別規(guī)定的期限較《行政強制法》規(guī)定的期限延長還是縮短，均應(yīng)當遵循該“特別規(guī)定”確定的期限。

如前文所述，《藥品管理法》第一百條明確了藥品監(jiān)管部門采取“查封、扣押”等行政強制措施，應(yīng)“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”，該條款與修訂前的《藥品管理法》第六十五條內(nèi)容一致；現(xiàn)行《實施條例》第五十五條對此條款有進一步細化規(guī)定。也就是說，藥品監(jiān)管法律、法規(guī)均未對“查封、扣押”的期限作出特別規(guī)定，故上述條款不屬于《行政強制法》第二十五條中的特別規(guī)定情形。A市市場監(jiān)管局依法扣押過期藥品后的第三天即進行了立案調(diào)查，并未違反《行政強制法》的要求。因此，A市司法局的執(zhí)法監(jiān)督意見不當，A市市場監(jiān)管局應(yīng)主動與A市司法局溝通，消除理解誤區(qū)。

2.“在七日內(nèi)作出行政處理決定”并非作出行政處罰

從現(xiàn)行《實施條例》第五十五條的文義考量，《藥品管理法》第一百條中的“并在7日內(nèi)作出行政處理決定”應(yīng)包含兩種情形：一是自采取行政強制措施之日起，在7日內(nèi)作出是否立案的決定；二是不符合立案條件的，應(yīng)當解除行政強制措施。此外，在《藥品管理法》的釋義文本中，“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”還增加了一項內(nèi)容，即“需要檢驗的應(yīng)當在七日內(nèi)移交藥品檢驗機構(gòu)進行檢驗”。可見，“行政處理決定”的外延更加寬泛，不能等同于“行政處罰”。

今年5月9日，《中華人民共和國藥品管理法實施條例（修訂草案征求意見稿）》公開征求意見，其中第一百四十三條提出：“藥品監(jiān)督管理部門依法采取查封扣押措施的，查封扣押期限不得超過90日；情況復(fù)雜的，經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長30日?！惫P者建議該條款進一步對“作出是否立案的決定”“需要檢驗的抽樣送檢”“不符合立案條件的應(yīng)當解除行政強制措施”等三種“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”的情形進行明確，以便一線執(zhí)法人員準確理解“并在七日內(nèi)作出行政處理決定”的含義和具體情形，嚴格依法執(zhí)行藥品監(jiān)管行政強制程序，避免執(zhí)法爭議。

（四川省藥監(jiān)局第二檢查分局?肖軍祥）

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(責任編輯：陸悅)